税收、国家机会主义与宪政民主

[摘要]长期以来，我国政府的税收和财政收入保持着较高的增长率，是GDP增速的两倍多。从制度经济学的视角看，中国的高税率是政府的机会主义所使然，而其解决办法是通过宪政民主遏制国家机会主义行为，即在宪法上限制和约束政府的征税权。

[关键词]税收；国家机会主义；宪政民主

[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2012）52-0069-02

1国家机会主义与政府征税

按照国家起源的契约论观点，国家提供公共服务以及保护人民的私有产权、保证公正契约得到实施，作为回报人民向政府交税，国家便产生了。制度经济学家威廉姆森认为，由于契约的不完备性，人天生具有机会主义的倾向，即一旦有机会就损人利己。以此推之，国家作为政治家的组织也会产生机会主义，即国家机会主义。国家机会主义说的是政府有侵犯私有产权，掠夺民间财富、掠夺人民财产的天性。国家机会主义有两种基本形式，一是超发货币，二是征税。

马克·吐温曾经说：“只有在国会休会期间，纳税人的财产才是最安全的。”他说的是，在美国国会休会期间不会有任何增税法案通过，这样纳税人的财产就不会因为新的增税而缩水。这句话讽刺的是政府任意加税的行为。

根据《福布斯》杂志公布的结果，在世界税收痛苦指数排行榜中中国的排名一直位居前列（2005年排第二，2006、2007年排第三，2008排第五，2009排第二，2010排第三，2011排第二），尽管财政部和国税局一再对此加以否认，但中国税负水平偏高是一个不争的事实。有人调查发现广东省东莞市的大部分私营企业都存在偷税漏税的事实，那些民营企业老板告诉记者，如果按照政府规定的税率交税企业根本没法生存。这一现象起码说明两个事实：第一，政府征税不严，征税成本高；第二，法定税率偏高。

经济学家韦森认为，政府的征税行为实质是政府利用国家的公权力对私人的私权利进行侵犯。由于对税收的本质没有确当认识，导致各级政府和财税部门的官员多年来一直认为政府的财政收入是越多越好。现在大多数地方政府在报政绩时，一个是会报本地区的成绩是GDP增加了多少，另一个就是会报政府税收和财政收入增加了多少。在这一错误观念的引领下，2000年以来，按照每年政府工作报告当年的财税增长目标和当年的实际完成情况，中国政府的财政收入每年差不多都完成当年预算目标的170%以上，有好几年都超国预算目标的200%甚至300%。这一现象迄今为止竟然没有引起决策层、经济学家们和社会各界的注意。正是因为各级政府均把税收增长作一个政绩来考核、来炫耀，把税收的高速增加视作为自己工作的成就，导致各级财税部门总是层层加码。汇集到一起，使过去十多年全国的税收增长差不多每年都是GDP增速的两倍。

按照香港城市大学吴木銮研究员不久前所做的一项研究，1994年分税制改革前，中国的征税成本占税收收入大约是3.12%，而1996年比重是4.73%；之后有人估计认为现在的征税成本现在是5%～8%。广东商学院于海峰教授调查数据则显示中国的征税成本或则更高：一个地级市的国家税务局的税收成本是887%，如果加上基建成本，税收经费占税收收入的比重是13.14%。而另一个地级市地方税务局征收经费达1929%。相比之下，美国的征税成本大约为058%，新加坡为095%，澳大利亚为107%，日本为1.13%，英国为1.76%。

随着中国经济的发展，全国税收也快速增长，这当然是件好事。但是，税收增长率远远超过了GDP的增长率，这就相当不正常了。比如，2010年全国GDP比2009年同比增长了103%，而全国税收收入增长率为2300%，税收增长率是经济增长率的两倍多。2010年全国财政收入达到83101.51亿元，财政收入比上年增长21.3%，高出GDP增长速度11个百分点。

2税收专制主义与税收法定主义

在人类历史上的大部分时间里，征税权一直是由政府单方面强制行使的。只是在宪政出现之后，对统治权的控制，才通过对政府的征税权的约束来实现。在文明社会中，任何人的行动和权力都必须受到法律的限制，尤其是政府的行动和征税权。1215年的《大宪章》确立的宪政原则是人类走向文明的标志，人类历史上第一次规定政府征税必须受到法律和人民的双重约束。

在封建社会，国家财政是封建地主阶级维持其统治、压迫和剥削农奴及其他劳动人民的一种手段，反映着封建国家与农奴及其他劳动者之间的对抗性分配关系。而在王权至高无上的封建专制制度下，国家赋予统治阶级以减免税的特权，以减少征税的阻力，同时不再争取社会的支持，可以不受约束地增加税收。

人类的智慧难道解决不了政府的无限扩展，纳税人负担加重，最后导致改朝换代这难题吗？难道一直没有找到出路吗？不是的。在西方社会就早就做过这方面的实践，而且取得了成功。1215年，一帮贵族挟持英格兰国王约翰，把约翰王圈在一个城堡里头，要他签一份协议，这份协议里面有很多条。其中最关键的一条就是以后国王不能自己决定征税，必须与贵族委员会商量。征税从来都是国王自己说了算的，哪能跟别人商量？别人不同意还不能征，有这事吗？从来没有过。但是这些贵族，他们就要改改这个惯例。约翰王当时是无地王，他确实已没多少实力，给民众包围了，城堡外面是人山人海，他没办法，最后只得在《大宪章》上签了字。这是人类历史上非常重要的一个文件，从此国王的钱袋子就被别人给抢了。国王的钱袋子就是财政权、治税权，这是政治权力，不是经济问题。

1908年晚清政府颁布的《钦定宪法大纲》，确认君主立宪制，这是中国近代史上第一部宪法。它以法律形式规定了“君上大权”，意味着皇权法定，这在封建旧制中是绝无可能的。此为中国之税收法定主义的起源。然而，税收法定主义并没有因此根植于中国的土壤，关键因素仍在于市场与资本在中国并没有发展成为与封建皇权相抗衡的政治力量，预备立宪缺乏相应的经济基础而最终流于失败。

可以看出，英国税收法定主义产生的根本条件是随着市场与资本因素的发展，基于地位平等的谈判限制了国王征税权的滥用。而中国专制力量的强大使得谈判并不成为统治者取得收入的可行选择。而官僚代理人谈判地位的强大只能是汲取更多的租金，而不会形成有利于经济的发展的制度条件。在强大的专制权力下，市场与资本的发展受到阻碍，没有自身的独立地位，更多体现出从属于封建政权的特征。从商业的发展看，在英国，国王不得不为商人提供法律与保护来取得收入。而中国自商鞅变法确立了农本思想后，商业致富一直被视为居富不仁，长期以来的重农抑商政策抑制了商业的发展。

财产权一旦得到宪法的承认，征税的合法性和征税权的行使就变成一个迫切而重大的议题。有关征税的规则问题也凸显出来。在私有财产权写入宪法之后，税收由真正的代议机关来法定，就应该尽早提上议事日程。从这个意义讲，纳税人是政府真正的衣食父母，政府官员对作为纳税人的老百姓应当有一种自觉的“感恩”意识。公务员是民众的公仆也正是在此意义上而言。纳税与宪政的逻辑，是私有财产权逻辑的政治延伸。公民履行纳税的义务是有前提条件的，而不是无条件的。这就是，“没有代表就不纳税”，否则就是专制；“未经同意就不能征税”，否则是劫掠。

3税收宪政：中国政治体制改革的一个关键词

自晚清以来，建设一个繁荣富强的民主和法治国家，是无数中国知识分子和社会有识之士长期追寻的一个梦想，亦有无数志士仁人为之付出过艰苦卓绝的努力。然而，经历了晚清君主立宪、辛亥革命、1949年中华人民共和国的建国，以及近30年整个社会努力构建一种“计划经济”的实验和30余年的“改革开放”后，构建一个具有民主、法治、公正、和谐且经济可持续增长与长期繁荣的良序社会，虽然已经写进我们的宪法，但目前看来仍然是当前我们整个民族的一个遥远的梦想。天津财经大学李炜光教授认为，现代法治社会的重要特征在于对“公权力”的制约。政府拥有权力、资源，但这权力和资源来自于人民的授权，而且这些权力也只是它履行公共服务职能的必要条件，即在人民授权的范围之内行使。政府征税，不是为了供养和侍奉权力，不是为了养活自己，更不能为所欲为。除了提供公共产品和公共服务，国家和政府没有其他存在的理由。现代法治国家是建立在对私有财产权保护基础上的。国家征税，就意味着国家对私有财产权的承认。一个非常浅显的道理是，既然产权是确定的，在对私有财产进行征收之前，就必须取得公民的理解和同意。……承认国家征税的“纳税人事先同意”原则，才有可能建立一种能够制约政府征税这个权力之手的制度。

为什么要以宪法的形式对政府征税的权力加以限制？传统观点认为税收法定会有效地限制过度的税收和过度的公共开支，防止税收剥削。在这种观点下，就征税权施加宪法性约束是多余的。其实不然。诺思认为，宪法是一个政治经济体制最基本的法则，它的制定是用以界定国家的产权和控制的基本结构。从诺思的观点出发，税收法定为利益集团提供了通过影响政治决策改变税收的可能，从而破坏宪法所界定的社会基本产权体制。宪政民主的实质是“限政”，即通过宪法条款对政府权力的限制，这个限制首先就体现在对政府征税和用税的限制上。

《中华人民共和国宪法》第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”可以看出中国宪法只规定了公民纳税的义务，丝毫没有限制政府的征税权。30多年的改革开放，经济体制进行了大刀阔斧的改革，中国经济取得了巨大的成绩。现在看来，中国经济能否取得进一步的较快增长，关键在于政治体制改革，而政府的征税权受到宪法上的限制和约束（即税收宪政民主）应该成为中国政治体制改革的一个关键。

参考文献：

[1] 李炜光彼笆盏穆呒璠M].北京：世界图书出版公司，2011

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[作者简介]徐明（1986—），男，湖北孝感人，新疆财经大学经济学院2010级政治经济学研究生，研究方向：公司治理与现代企业制度。