中国老年保障体系发展的回顾与展望

摘 要：中国老年保障体系发展取得了一定成就，为保障老年人的生活、促进经济社会发展发挥了一定的作用。同时，老年保障体系的发展还很不足，在老年经济保障、医疗保障、服务保障、精神保障等方面的发展存在很多问题，老年保障的供需矛盾突出。“未富先老”、家庭结构的变化、城市化进程的加快、劳动力市场的变化给中国老年保障体系的发展带来了挑战。未来中国老年保障体系的发展应该充分发挥政府的作用，朝着公平共享、法制完善、管理科学、内容全面、多元多层、官民结合的方向发展。

关键词：中国；老年保障；老龄化；社会保障制度

中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0090-04

实现“老有所养”是一项复杂而艰巨的系统工程，包括经济保障、服务保障、医疗保障、精神保障等诸多方面。纵观新中国60多年的发展，老年保障体系经历了从家庭养老占主导地位的阶段，到家庭养老不断弱化、社会化养老开始探索和发展并逐步完善的阶段。中国老年保障体系的发展取得了一定成就，也存在诸多问题。随着未来经济社会形势的发展变化和人口老龄化程度的加深，老年保障体系的发展需要应对若干挑战，需要充分发挥政府的作用，充分调动各类社会资源，明确未来的发展方向。

一、中国老年保障体系的发展历程

新中国成立以来，中国老年保障体系的发展，可以分为以下几个阶段：

第一阶段（1949年至20世纪80年代前期）：以家庭保障为主，政府、单位、集体保障为辅。由于经济的不发达和传统观念的影响，家庭养老在这一时期居于完全主导地位，尤其是广大的农村地区，绝大多数老年人依靠其家庭来养老。由于计划经济体制的影响，除了占主导地位的家庭养老外，还存在一些由政府、单位和集体提供的养老保障形式，比如政府和单位为城镇职工提供了退休金和一定的养老服务，还包括一些老年精神保障的举措，农村由集体为部分孤寡老人和贫困老人提供资金和实物帮助。

第二阶段（20世纪80年代中期至90年代后期）：家庭保障开始弱化，社会化养老开始探索。市场化、工业化、城市化进程的加快，在促进国家经济快速发展的同时，为老年人提供了一定的经济基础，但也在一定程度上增加了养老的难度。尤其是在人口流动加快、家庭结构变化、土地保障功能弱化的背景下，传统的家庭养老保障功能不断弱化。而这一时期，虽然社会化的养老已经开始探索，但还处于萌芽和初始阶段。开始探索和建立城镇职工基本养老保险制度，但是其他人群的养老保障制度还没有完全建立起来，覆盖面窄、保障水平低。

第三阶段（20世纪90年代后期至今）：社会化养老的发展与完善。20世纪90年代后期以来，尤其是进入21世纪以后，党和国家更加重视包括养老在内的民生事业的发展，采取了一系列的养老保障措施，社会化养老不断发展和完善。1997年建立了统一的城镇职工基本养老保险制度。为加快老龄事业的发展，1999年成立了全国老龄工作委员会。2000年，中共中央、国务院颁布了《关于加强老龄工作的决定》，全国老龄委办公室等部门相继颁布了《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，2010年11月，民政部在江苏无锡召开了全国养老服务推进会，2011年12月，国务院办公厅关于印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕60号）。这些举措对发展社会化养老事业起到了重要推动作用。这一时期，包括城镇职工基本养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、老年津贴制度等在内的各项养老保障制度不断建立和完善。

二、中国老年保障体系发展的成就与问题

（一）中国老年保障体系发展取得的成就

中国老年保障体系取得的成就主要体现在以下几个方面：

1. 老年保障的法规制度不断健全。1996年通过了《中华人民共和国老年人权益保护法》对养老保障和老年人的权益保障做了全面、具体的规定。在养老保障制度方面，从1951年的《劳动保险条例》制定到2010年《社会保险法》的通过，标志着养老保险制度的逐步健全。在此过程中，城镇职工基本养老保险制度不断健全和完善，农村社会养老保险制度也在不断探索和发展，城镇居民养老保险制度正在探索建立，城乡老年津贴制度也将普遍建立，关于养老服务的一些规章制度也在不断健全和完善。

2. 老年保障的社会化观念已经体现。随着经济社会的发展进步，尤其是市场经济体制的不断完善，社会保障制度逐步从传统的国家—单位保障走向社会化保障。在养老保障方面，随着经济社会环境的变化，城乡老年人的养老观念呈现多元化的趋势，打破了占统治地位的传统家庭养老观念，社会化的养老观念逐步树立。除了家庭养老方式外，一些老年人已经开始选择机构养老或社区养老的方式。

3. 老年服务体系的发展已经起步。2000年，国务院颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，对养老福利社会化做出了相关规定。2010年11月，民政部在江苏无锡召开了全国社会养老服务推进会。北京、成都、广州、上海等地在社会化养老方面进行了许多探索，并取得了一些重要经验。截至2010年底，全国各类老年福利机构39904个，比上年增加233个，床位314.9万张，比上年增长9.0%，年末收养老年人242.6万人，比上年增长6.6%[1]。

4. 老年保障的财政投入不断增加。20世纪90年代以来，我国老年人的离退休费用大幅度增长，1990年全国离退休费用只有396.2亿元，而到2005年增加到5253.2亿元，15年增长了12倍[2]。财政对社会保险基金的补助支出从1998年的21.55亿元增加到2009年的1776.7亿元，增加了81.44倍，1998-2009年财政补助社会保险基金共计10915.8亿元[3]。国家财政对社会保险基金的补助支出中绝大部分是补助养老保险支出。以2009年的数据为例，全国财政对社会保险基金的补助支出为1776.73亿元，其中补贴基本养老保险基金1437亿元，占81%。老年保障财政投入的不断增加为扩大养老保障覆盖面、提高养老保障水平发挥了重要作用。

（二）中国老年保障体系存在的主要问题

中国老年保障体系的发展还存在很多的问题与不足，老年保障的供求矛盾突出。

1. 老年经济保障还存在许多困难。随着劳动能力的减退和科学技术的快速革新，老年人依靠劳动获得的市场性收入将不断减少，不得不依靠其他的收入来源。根据有关调查，高龄老人（80岁以上）享有离退休金的人不足20%，靠社会救济的也只有7%左右，其余71.4%的老人要靠家庭子女和孙子女提供经济来源，社会经济保障率比一般老人低17个百分点，人均月保障水平不足500元，刚够维持本人的基本生活[4]。由于养老保障制度的不完善、养老保障制度覆盖面窄、家庭结构的变化、家庭负担的加重等，老年人从政府和家庭获得收入来源还存在很多困难，尤其是广大的农村老年人，更难以获得充分的老年保障收入。

2. 老年医疗保障还很不理想。目前我国医疗保障制度的公平性不足，对包括老年人在内的弱势群体缺乏合理的政策倾斜；医疗保障的制度设计尤其是补偿机制的设计还存在很多不足，比如个人账户缺乏互助共济作用、补偿方式不合理、受益面窄、报销水平低、报销限制过多等。在医疗服务方面，主要表现在基层医疗服务机构的服务能力薄弱、医护人员的服务意识欠缺和药品价格过高等问题，使得“看病贵、看病难”的问题仍然十分突出。此外，异地就医的老年人在享受医疗保障方面存在更多的限制和不便，在对老年人的健康教育和慢性病防治方面做得还很不够。

3. 老年服务保障还十分滞后。一是养老服务的投入不足，缺乏资金保障机制。在目前社会保障投入不足的情况下，有限的财政投入大部分用于养老保险制度建设，用于养老服务的投入相对较少，在一些规划和意见中，只是原则性地提出要加强财政投入，但没有提出明确的财政投入保障机制。二是养老机构的建设不足，供需矛盾突出。按照国际平均每千名老人占有养老床位50张测算，全国老年人共需养老床位800万张，而目前仅有250万张，床位缺口达550万张。在养老机构的管理运营上，还存在诸多问题，比如体制不顺、人员不专业、经费不足等。三是养老服务人才严重缺乏。目前，我国城市老年人失能和半失能的达到14.6%，农村已经超过20%。这部分失能和半失能的老人需要专业的护理和照顾。按照老年人与护理员的比例为3 ∶ 1来推算，全国需要约1000万名养老护理人员。但是，目前全国养老院的职工只有22万人，取得养老护理职业资格的也仅有2万多人。养老服务保障的落后，在农村地区表现得更加突出。

4. 老年精神保障还极为缺失。一是社会上对精神保障的认识存在问题。认为精神慰藉的需求是老年人的高级需求，是一种奢侈品，在经济条件不具备的情况下可有可无。二是现实状况使得家庭提供的老年精神支持弱化。随着城市化进程的加快，人员流动和生活节奏也在不断加快，容易忽视了对老年人的生活照料服务和精神慰藉。在家庭结构核心化、小型化的趋势下，这一问题更为突出。三是政府在老年精神保障中缺乏有力的作为。在现实生活中，政府并没有对老年人的精神保障采取有力措施；缺乏对家庭和社会加强老年人精神支持的引导；在组织老年人精神保障的直接提供方面也极为欠缺。

三、中国老年保障体系发展面临的挑战

1. “未富先老”给老年保障体系带来挑战。中国是唯一以较低收入进入老年型人口的大国。2000年中国人均国内生产总值为840美元，只相当于世界平均水平的16.25%，而中国60岁以上老年人比例高于发展中地区，与世界平均水平持平。如果按购买力平价计算，中国人均国内生产总值大大提高（为3976美元），约占世界平均水平的53.62%，但同目前老龄化水平相近的韩国、新加坡、智利、巴西等国相比，中国的人均GDP水平明显偏低。即使在2020年实现GDP翻两番的目标，中国人均收入仍属于现在中下收入国家水平，但届时中国人口老龄化程度已接近今天发达地区水平，仍是老年型人口中的穷国[5]。“未富先老”不仅直接增加了老年保障的压力，而且对未来整个经济社会发展将产生重要影响，随着“人口红利”的消失，未来我国面临着完善老年保障体系与发展经济的双重压力。

2. 家庭结构的变化给老年保障体系带来压力。西方家庭中父母与亲子的关系是“接力模式”，即甲代抚育乙代，乙代抚育丙代，一代接一代；而中国家庭中亲子与父母的关系属于“反馈模式”，上一代抚养下一代，下一代赡养上一代。在中国，这种亲子关系的反馈模式随着经济社会环境的变化和家庭结构的变动而出现了一些变化，家庭养老显得力不从心。从家庭规模上看，核心家庭和直系家庭内所生活的成员数量进一步减少。中国的平均家庭规模由1964年的4.43人下降至1982年的4.41人，1990年的3.96人，再降至2000年的3.44人，到2010年的3.1人[6]。目前我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%；农村留守老人约4000万，占农村老年人口的37%[7]。家庭规模的这种变化，使得家庭在老年服务和精神支持方面的供给不断减少，而需求不断增长，老年保障的供求矛盾逐步加大。

3. 城市化进程的加快对老年保障体系提出了新要求。随着工业化和市场化进程的加快，我国城市化进程也在不断加快。城镇人口从1978年的19%上升到2011年的51.3%。20世纪90年代以来，中国的城市化处于加速推进的阶段，平均每年以3.46%的速度增长，明显高于世界平均速度；2025-2030年，中国将有10亿人口居住在城市[8]。不断加快的城市化进程对老年保障体系的发展提出了新要求。伴随着城市化进程的加快，人口的城乡、地区流动加快，根据国家统计局第六次全国人口普查数据，2010年我国流动人口为26139万人，约占全国总人数的19.1%。人口流动的加快给老年人的服务照料、精神慰藉、医疗保障等带来了难题。尤其是在农村地区，不仅得不到应有的照料和慰藉，而且要承担起抚养孙辈、田间劳作的繁重的体力劳动，生活质量令人担忧。

4. 劳动力市场的变化增加了老年保障体系建设的难度。劳动力市场的变化给老年保障体系建设增加了难度，主要表现在这几个方面：一是就业结构发生变化。第一产业的就业人口数量逐年下降，第二产业和第三产业的就业人口数量逐年攀升，其中第三产业的就业人口数量已经超出了第二产业。就业结构的变化是中国经济发展、产业结构调整的必然结果，对传统的农村家庭养老、土地养老带来了巨大冲击，未来需要建立和完善制度化、社会化的老年保障体系。二是随着人口老龄化进程的加快，劳动力的供给相对下降，老年保障的需求进一步增加；尤其是对养老保险制度带来了更大的压力，养老保险筹资相对减少，而需求逐步增加，供求矛盾逐步突出。三是就业形式的多样化。除了全日制就业和正规就业外，我国还存在大量的非全日制就业和非正规就业。在正规就业人员还没有全部纳入政府养老保障范围的情况下，非正规就业人员未来的养老保障更是成为问题，老年保障体系的未来发展需要破解这一难题。

四、中国老年保障体系发展的未来展望

未来老年保障体系的发展，需要充分地发挥政府的主导作用，为老年人提供优质、高效、可及的老年保障。需要正确处理好政府与相关主体之间的关系，包括政府与市场、社会、企业和个人之间的关系；加强政府在老年保障体系发展中的宣传引导与统筹规划，要从经济社会发展战略的高度加强对老年保障发展的系统、长远规划，比如制定《老年保障体系发展行动纲要》；进一步完善老年保障体系的相关法规与政策；完善政府对老年保障体系的财政投入机制；充分发挥政府的组织实施与监督管理作用。未来中国老年保障体系应该朝着公平共享、法制完善、管理科学、内容全面、多元多层、官民结合的方向发展。

公平共享是老年保障体系的发展方向，也是老年保障体系发展的根本理念，只有坚持公平共享，才能真正实现老年保障的目标，让全体国民实现积极的老年、健康的老年、快乐的老年。公平就是要求老年保障不因职业、性别、地域、文化程度、年龄、民族、收入等因素而造成过大差异；共享就是要求老年保障体系要保障全体老年人，而不是针对少数老年人，尤其是养老保险制度，需要覆盖全体国民。要让全体老年人获得合理的需求保障，让全体老年人共同分享经济社会发展成果。

立法先行是国外社会保障制度发展的基本规律，也是老年保障体系发展的必然要求。老年保障体系的发展是一项法制性很强的事业，需要建立、健全各项法律法规，做到有法可依、规范发展。未来中国老年保障体系的发展应该基于目前的实践基础，借鉴国外经验，加强调研、充分论证，从长远和整体考虑，逐步完善老年保障的法律法规。

老年保障体系的发展需要明确老年保障的内容，一个科学、完善的老年保障体系是一个内容全面的保障体系，而不是内容单一的保障体系。总体上来看，老年保障体系主要包括经济保障、医疗保障、服务保障、精神保障四大体系；具体包括老年人的收入支持、物质提供、医疗服务、生活照料、社会参与、信息获取、精神慰藉、权利保障等内容。

科学的管理是实现老年保障公平与效率目标的重要保障。管理科学要求完善老年保障的管理体制，明确决策、实施、监督等管理职能的相互独立、相互制约。打破部门分割、城乡分割的现状，对相关部门的职能进行整合，从战略的高度完善老年保障的管理体制，为老年人提供充分、全面、及时、高效的老年保障服务。

多元多层是指老年保障提供的多样性，老年人是具有异质性的群体，老年人的需求具有差异性，一视同仁的保障标准和单一层次的保障难以满足全体老年人的需求，因而，老年保障体系需要为老年人提供多样化的老年保障，以满足不同老年人的需求。在养老保险制度的设计上，应该在建立标准统一的老年津贴和制度统一的基本养老金的基础上，建立差异性的职业养老金，通过建立商业养老保险制度来满足高收入群体的需求。在老年服务方面，需要根据不同类型（比如健康状况、经济能力、文化程度）的老年人提供不同的老年服务。老年精神保障的方式也需要多样化。

老年保障体系的发展需要充分发挥政府的主导作用，发挥政府在宣传引导、统筹规划、法制建设、财政投入、监督管理等方面的作用。同时，还需要充分发挥社会、市场、企业和个人在老年保障提供中的作用，充分集聚老年保障资源，走社会化的发展道路，这是促进老年保障体系可持续发展的重要举措。

参考文献：

[1]民政部.2010年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2011-02-09]http：//cws.mca.gov.cn/article/tjkb/201102/20110200133593.shtml.

[2]朱 青，等.中国社会保障制度完善与财政支出结构优化研究[M].北京：中国人民大学出版社，2010：185.

[3]王延中，龙玉其.改革开放以来中国政府社会保障支出分析[J].财贸经济，2011（1）：17.

[4]柳玉芝，张纯元.高龄老人的经济和医疗保障现状、问题与对策思考[J].人口与经济，2003年（1）：12-16.

[5]邬沧萍，王 琳，苗瑞凤.中国特色的人口老龄化过程、前景和对策[J].人口研究，2004（1）：8-15.

[6]中国统计出版社.2010年中国统计年鉴[EB/OL].[2012-09-08]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2010/indexch.htm.

[7]潘 跃，石永红，卫敏丽.1.67亿老人，如何安心养老[EB/OL].[2010-11-08]http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-11/08/c_12748027.htm.

[8]巴曙松，邢毓静，杨现领.未来20年中国城市化的前景与挑战[J].改革与战略，2010（5）：79-83.

责任编辑 莫仲宁

Retrospect and Prospect of the Development of Seniors Security System in China

Long Yuqi

（Capital Normal UniversityBeijing 100089）

Abstract： Development of seniors' security system in China makes certain achievements， which played a certain role for the protection of life of older people， promoting economic and social development. Meanwhile， the development of seniors' security system is still insufficient， the development of senior economic support， health care， services support， spiritual protection is still inadequate， seniors' security between supply and demand are contradiction.“Old before getting rich”， changes in family structure， the acceleration of the urbanization process， and the labor market changes are challenging the development of seniors' security system in China. In the future， the government has to play its function to orient the development direction： fair share， perfect legal system， scientific management， comprehensive content， diversification， and the combination between officials and people.

Keywords： Chinasenior securityseniorchallengedirection