浅谈对新时期土地整治工作的认识

斯日古楞 丛越君

摘要：由1997年中共中央、国务院11号文件引发的土地大整治工作，促使国家编委和原国家土地管理局下决心于1998年元月成立了土地整理中心，并陆续出台系列土地开发整理项目暂行办法、指导原则、技术执行标准等，而且在《全国土地开发整理规划2001—2010年》中就土地整理概念、职责、内容、目标、方法等进行了确定，使土地整理工作步入规范化、标准化的运行状态中。随着整理工作的深入和承担责任的扩大及众多问题的出现，土地整理工作已不适应《全国土地整治规划（2011—2015年）》的需要。为此经国家批准2012年5月份国土资源部土地整理中心更名为国土资源部土地整治中心。虽然，名称上从“整理”变为“整治”相差了一个字，但是，实际工作的内涵却发生着巨大变化。本文就此变化谈一下看法，希望有所启发。

关键词：新时期 土地整理 经营土地 认识

2012年3月底国务院批准颁布了《全国土地整治规划（2011—2015年）》明确指出“十二五”期间，土地整治工作的任务和目标是建设4亿亩高标准基本农田；4月份国土资源部、财政部联合下发了《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》国土资发201263号文件；5月份土地整理中心更名为国土资源部土地整治中心；6月5日国土资源部徐绍史部长主持召开了第15次部长办公会议，审议和研究关于加强农村土地整治权属管理的有关工作内容，系列土地整治措施的紧密、统筹、规范部署让我们看到“整治”的提出和确定是土地治理工作的又一次飞跃。其不仅是名称上的变化，而且是认识上、理念上的突破，更是土地管理工作内容变革的契机开源。这一点土地整理工作15年的发展历程告诉了我们，同时也迫使我们去品味“整理”历程进展中种种“足迹”表象的味道，思考“土地整理工作”提升到“土地整治工作”的重大意义。为此，有必要通过了解土地整理工作的渊源、初衷、变化、不适宜及解决问题的迫切性，从中看到土地整治确立、确定的必然性和深远作用。

1.看历程足迹 品工作职能

见于十六世纪欧洲法国、德国、俄国文件中的“土地整理”一词，历经概念、项目实施等过程，于二十世纪初、中期才陆续立法成功并颁布实施。我国土地整理“行为”在商、周朝时期就开始了，现代整理工作影响巨大的是上世纪六十年代开展的“农业学大寨”运动。虽然，经过十年特殊时期的停滞，但是，后期的农业经济方式出台和城市工业改革的发展依然对土地整理工作没有大的促动。期间虽然成立了国家土地管理局和颁布了《土地管理法》，但是，由于种种因素的制约土地整理工作起色不大。随着改革开放的深入和经济建设的快速发展，土地资源服务于经济建设的需要成为“热点”，并且出现大量乱占、滥用非法利用土地资源的现象且有蔓延趋势。为此，1997年中共中央、国务院下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》的11号文件，俗称“冻结令”开展土地利用整治工作。并且8月份经研究同意成立国家土地整理中心机构，开展土地资源整理工作。

随着土地管理名称及职能的扩大和提升，土地整理工作陆续出台系列整理办法、措施、标准等，并在《国家投资土地开发整理项目实施暂行办法》和《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》中，对土地整理概念进行了明确。其是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积提高土地质量和利用效益，改善生产、生活条件和生态环境的活动。依整理暂行办法来看，土地整理工作是国家对土地开发整理项目进行投资的事业，为的是提高土地资源、资产的经济、生态、社会效益，更好地服务于国民经济建设和发展，促进社会进步和文明度提升。从《现代汉语规范词典》中查看，“整理”是动词，是指收拾使有条理。

2.虑事件缘由 会职能改进

新兴事业的土地整理工作，在十多年的发展中逐步使整理事业得到规范、标准、系统、科学的建设，取得重大成果，促进了国民经济发展，并被广大百姓称为“民心工程”、“造福工程”。但是，整理工作不仅是改善国民生活质量的“福祉”和提高经济、社会、生态效益的“大蛋糕”，而且是滋生腐败事件的“唐僧肉”。土地整理职能的确定，使得大量腐败分子欲从项目整理国家投资中捞取个人利益，发生了一大批违法案件，具有影响的是2005年河北省望都县高岭乡西陀村土地整理项目骗取国家专项资金案件、2008年媒体曝光的陕西省汉中市镇巴县土地整理项目实施中大面积农田撂荒案、2009年河北省石家庄土地整治腐败案等众多案件。由此，在土地整理项目上引发了具体从业人员及专家学者对整理项目诸多问题的思考，如项目可行性研究内容元素必须增加相关内容的探讨、项目前期地形图测量指标过低问题、项目工程质量监理较粗问题、项目实施中质量管理问题、项目预算能否准确的问题、项目规划设计方案能否科学的问题、项目工程验收如何确保质量的问题、编制整理规划战略目标问题、评价整理项目技术指标效果问题、项目整理中如何保护各主体权益的问题等。

虽然，土地整理工作有一系列政策、措施、标准等作保证和规范，但是，现实中在项目整理上总是出现未按设计方案实施的、整理质量不达标的、实际整理面积小于报验数量的、项目结算过大的、农民维权上访等问题的发生。究其缘由：虽然有这样那样的原因，但是不可否认的是土地整理工作的职能存在某些缺陷，而使上述问题经常发生。作为社会主义公有制大基础的土地资源、资产，急需改进单纯工作目标的整理工作旧模式，建立起完善的符合社会主义市场经济规律要求的有效利用土地资源、资产的“经营型”、“法制型”土地整治工作新模式。从“逐利”利用土地旧思维中“跳到”“呵护”经营土地的新理念、行动上。《现代汉语规范词典》中的“整治”注释是治理和惩治，二层含义。

3.览整治确定 思内涵所在

随着第一个《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》五年规划的到期和第二个五年规划的重新制定，土地资源如何治理成为国家和土地部门确定的重大课题。为此，2010年国务院、国土资源部、财政部等有关部门下发多个文件和活动对土地治理工作进行系统规范，如：国发201047号文件；5月19日国土资源部和财政部联合启动的河北、内蒙古10省、区整体推进农村土地整治示范协议签字活动；国土资发2010年162号《关于开展土地整治规划编制工作通知》文件等。在国家治理层面上也有信息反应：2011年7月份，胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时强调：“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦、着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础”；同月，国务院总理温家宝在第164次常务会议上强调：“要制定并实施全国土地整治规划，加强建设高标准基本农田，力争‘十二五期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田”；2012年3月5日温家宝总理在《政府工作报告》中提出“加大土地开发整治复垦力度，大规模建设旱涝保收高标准基本农田”；2012年3月底国务院批准颁布了《全国土地整治规划（2011—2015）》。在土地系统和相关部门也有信息反应：2012年4月份国土资源部、财政部联合下发201263号文件；5月份整理机构更名为国土资源部土地整治中心。

虽然，《全国土地整治规划》上升到国家战略层面的部署，并且提出：到2015年新建4亿亩旱涝保收的高标准基本农田，耕地质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上的目标，但是，我们更要透过表面目标看到“整治”确立、确定的深远及重大作用。土地整治的确立，改变了整理单一趋向工作目标的旧思维而拓宽为整体、全局多途径治理的新行动；土地整治的确定，打开了土地资源、资产转变利用形式的“大门”，为探索社会主义公有制土地生产资料新利用指明了方向——持续性、良好性、保护性的“经营式”土地利用，即经营土地而非掠夺土地。经营土地是土地资源、资产质量的再提升，是土地使用价值和价值的再提高，是土地利用科学性、生物性的再提高，是人类认识事物规律的再进步，是科学发展观的必然。土地整治就是经营土地；就是对旧利用土地观念的突破；就是对土地生产资料的科学技术再投入来提升中国特色社会主义国家经济、社会、生态效益的更大提高。其也是当前国家经济政策的又一坚实扩大内需活动的举措，是土地资源、资产拉动内需的实实在在经济行动。我们更应该看到土地整治是社会主义公有制两种经济形式集体所有制经济的一次“准”提升，是提升权属属性的一个很好途径和手段，土地工作者应有这种清醒的头脑和素质。不要被一些所谓整治后的道路、林、渠等基础设施问题所困惑，而变为提升集体所有制土地的后期问题进行探讨！我们应该站的高一点来看这些问题，基础设施属性的提升是集体所有制经济形式提高的开始。农用地基础设施提升权属属性到全民所有制资源和资产的权属属性层面来看、来管理是必需的，我们要时刻牢记社会主义公有制的最终经济形式是生产资料的全民所有制，集体所有制经济形式只是低级阶段的过渡形式。土地整治工作的确定，启动了经济形式逐步提升的“引擎”。因为我们几十年的经济积累具备了这一必要条件，提升属性大势所趋，不可回避。不然，我们势必被生产力的生产关系桎梏困于原地而难以自拔。

4.结束语

土地整治工作是一项新兴长久的大事业，需要从各个层面加以完备、完善，这是必然的。虽然，五年规划具体了整治目标，但是，可以看出是新事业启动的基本安排，应清醒地认识这一点。我们更应把握土地整治工作的历史作用：其开启了土地利用的新途径、新理念、新形式、新认知，为公有制社会主义国家土地经济建设提供了基本思路，也为当代探索社会主义市场经济建设打开了内需经济建设的又一有效途径，也为公有制经济形式的提升创造了契机。我们要高度重视土地整治工作，要从思想上、理论上、方法上有新认识、新飞跃。