浅谈香港廉政公署对前海合作区监督专员制度的启示

杨志刚

［摘要］ 自《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》出台以后，前海就受到国内外的广泛关注，更是被很多媒体誉为“特区中的特区”。为了创造更好的发展环境，实现规划目标，深圳市提出了拟在前海建立监督专员制度，这一制度借鉴了香港廉政公署体制的经验，是对我国现有行政监督体制的突破和创新。本文从对香港廉政公署制度的分析入手，介绍了廉政公署的机构设置和运作特点，并指出了这一制度对前海监督专员制度的借鉴作用。

［关键词］ 香港廉政公署； 前海合作区； 监督专员； 启示

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 06. 041

［中图分类号］F630.9［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2012）06- 0087- 03

１香港廉政公署的基本情况

１．１香港廉政公署的历史沿革与成立背景

香港廉政公署简称廉政公署简称ＩＣＡＣ， 它是香港一个专门打击贪污的独立执法机构，成立于１９７４年２月１５日。它的前身总督特派廉政专员公署，１９９７年香港回归祖国后，依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第５７条规定，特区政府设立香港特别行政区廉政公署，仍简称“廉政公署”。

２０世纪７０年代以前，香港贪污活动猖獗， 整个社会贪污状况非常严重，全社会都酝酿着一股反贪污的暗流。１９７３年，涉嫌贪污４２０万港币的香港九龙总警司葛柏在被调查期间成功脱逃出境，引起了香港社会的极大愤慨，香港市民展开了声势浩大的“反贪污捉葛柏”大游行。为尽快平息事态，１９７４年２月１５日，香港立法局通过《香港特派廉政专员公署条例》，宣布成立一个“与任何政府部门包括警务处没有关系的独立的反贪组织”，即香港廉政公署，香港廉政公署由此得以成立。１９９７年香港特别行政区成立以后，廉政公署被保存了下来，廉政专员成为特区政府的主要官员之一，独立工作，对行政长官负责，由特区行政长官提名并报请中央人民政府任命。

１．２香港廉政公署的机构设置

依据香港《廉政公署条例》，目前，香港特区廉政公署下设执行处、防止贪污处、社区关系处3个部门和为这3个部门提供服务的一个行政总部。这4个部门共同受廉政专员主管，并在功能上相互配合，分别承担着各自的职责，图１为香港廉政公署机构设置示意图。

执行处负责案件的调查。案件的主要来源是市民举报。执行处所属的举报中心每天２４小时办公，市民可通过各种方式举报。执行处接到举报后会很快分析归类，立案调查，调查员有权采取拘捕行动，还有权搜查楼宇，检查及扣押可能与罪行有关的任何物件。

防止贪污处的职责是审查政府部门和公共机构（如电力公司、煤气公司、地下铁道公司）的工作程序，以修订可能导致贪污的工作方式。审查范围包括政府部门的执法、发放牌证程序、承包合约、对公平选举的监督等方面，大到数百亿的新机场工程，小到公共汽车收费箱中硬币流失等无所不包。

社区关系处的职责是通过与市民的接触和大众传媒，教育市民认识贪污的祸害，提高市民对贪污的警觉性，并争取市民对反腐败工作的支持。

１．３香港廉政公署的运作特点

１．３．１高度的独立性

香港廉政公署最大的特点就是独立性，它拥有相对独立的运作体系，是直接对香港最高行政长官负责的完全独立的、唯一的反贪机构。其独立性不仅表现在廉政公署与其他社会团体的独立，最主要表现在与政府部门的独立。廉政公署不属于香港政府体系，其日常运作及行政也独立于警察及公务员体系之外。廉政公署的经费也是以独立开支总目的形式呈交特别行政区长官审批，从政府每年的预算中拨出。这种独立性通过以下具体的制度设计得以保证。

（１） 独立的机构。廉政公署是香港独立的、唯一的反贪污腐败专门机构，独立于政府体制之外，不受任何政府机关领导、制约而直接隶属特别行政区长官，由廉政专员负责管理和指导廉政公署的工作，并向行政长官直接报告，不受任何机构、人士的管辖牵制。

（２） 独立的人事。廉署成员体系与政府公务员体系相互分离，自成体系，廉政公署在任用人员时会在一定程度上依循香港政府法例和香港公务员任用制度，但又不同于其他政府部门的人事管理。

（３） 独立的财政拨款。廉署财政经费独立，由最高行政长官每年从政府的预算中单独划拨，并由行政长官掌握经费的最终审批权和决定权，其他各级政府官员无法干涉廉政公署的经济来源，经济的独立有利于廉政公署放心大胆地监督他们。

１．３．２三管齐下的反贪策略

腐败并不是一个单一的违法、犯罪问题，其形成有深刻而复杂的原因和社会条件，要从源头上扼制腐败必须科学地分析其产生的根源和路径，多管齐下，才有可能控制腐败的滋生蔓延。作为一个独立的反贪机构，仅仅依靠执法并不足以根治腐败问题。在制度设计方面，香港廉政公署从执法、预防及社区教育三方面打击贪污，3个业务部门的策略及所执行的工作相辅相成，最终实现肃贪倡廉的目标。

１．３．３较强的透明性

“透明度”是政府维系市民信心，与市民拉近距离的重要因素。香港廉政公署的运作也具高度的透明性。廉政公署的网站对外开放，包罗内容全面，记载了廉政公署从成立至今的方方面面，从它的历史到它的机构，从它的管理到它的成就，应有尽有。廉署专员每年都会公布一份廉政公署年报，总结一年来的工作业绩及不足，执行处也有其独立的刊物。市民有任何疑问都可通过各种渠道如电话、电邮、面谈联系地方的社区关系处。同时，廉政公署也会主动地通过媒体、期刊等宣传信息和工作。较强的透明度为市民的广泛参与打下基础，赢得支持与信任。

１．３．４制度的可操作性和配套性完善

在廉政公署的制度设计中，非常注重制度的可操作性以及一系列非常细微的具体的配套制度的设计。以廉政公署举报中心运作的具体程序及其制度设计为例，举报中心２４小时运作，接受市民的举报。廉政公署各分区办事处所接获的举报及查询，亦会转交举报中心处理。举报中心收集所有经由不同途经传送到廉政公署的举报，这些举报途径包括：投函、电话、亲身举报到廉政公署分区办事处及其他政府部门转介的所有举报，每日由处长级人员评审。若属涉及贪污案件，则再分类成不可追查及可追查类别，可追查案件由执行处展开调查，一路监察进展，若证据不足则提交审查贪污举报咨询委员会审查，若委员会议决定不采取进一步行动，则通知有关当局。

１．３．５职权行为的广泛性

香港政府为使廉政公署能严厉有效地惩治违法分子，先后颁布了3个特别法例，包括《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》。这些法例授予廉政公署广泛的权力，如调查权力、搜查权力、拘捕权力、对象扣押权力、扣留旅游证件权力、印取拍照权力、财产处置权力等，涉及调查办案及审理过程的方方面面，并由相应的职权保障措施给予保证，从基础和源头上确保廉政公署的办事效果，提高效率。

２前海合作区监督专员制度的基本情况

２．１前海合作区的基本情况

前海位于深圳西部、珠江口东岸，毗邻港澳，划面积１５平方千米。它处于珠三角区域发展主轴与沿海功能拓展带的十字交汇处，紧临深港两个机场、深圳—中山跨江通道、深圳西部港区和深圳北站，广深沿江高速公路贯通其中，具备良好的海陆空交通条件和突出的综合交通优势，在粤港澳区域内具有重要战略地位。前海合作区的概念自２０１０年提出以来，在国内外都受到了广泛关注。２０１０年８月，国务院批准了《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，并在批复中指出要把前海建设成为“粤港现代服务业创新合作示范区”、“全国现代服务业的重要基地”和“具有强大辐射能力的生产性服务业中心”；同年１０月，国家发改委已下发通知称深圳前海地区获计划单列市管理权限。因此，可以说，前海深港现代服务业合作区是特区中的特区，最具有开展各种行政体制改革的基础。

２．２前海合作区监督专员制度介绍

２０１１年，提交给深圳市人大常委会审议的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例（草案）》（以下简称条例）中首次提出了监督专员制度，该条例第十四条明确规定“设立前海合作区监督专员公署，负责监督前海管理局开发、建设、运营和管理活动；监督专员公署由监督专员一人和助理监督专员若干人组成；监督专员和助理监督专员可以根据工作需要设立专属的工作机构；监督专员和助理监督专员由市政府从深圳市或者香港的知名人士中提名，市人大常委会决定任命；监督专员公署每年向市人大常委会报告工作，并向社会公开；监督专员公署的经费由市本级财政预算安排。”同时，该条例第十五条中对监督专员独立开展工作也进行了明确规定，“监督专员或者助理监督专员依照本条例独立开展监督工作，不受非法干涉；监督专员或者助理监督专员有权查阅前海管理局各种会议记录、合同文本、财务账簿和其他文件；有权要求前海管理局工作人员说明有关情况；有权要求前海合作区内的企业和员工就有关事项作证；有权在前海合作区内进行监督所必须的其他调查活动；监督专员或者助理监督专员接受的投诉事项及调查结果应当公开，但涉及企业商业秘密和个人隐私的除外；监督专员或者助理监督专员通过调查发现有违规情况的，有权要求前海管理局纠正，并对违规人员提出处理建议；发现有犯罪行为的，应当移送司法机关处理。”

从条例草案的规定中可以发现，上述监督专员制度在我国内地属于首创，是对我国现有行政监督制度的突破，但这种制度背后更能看到香港的廉政公署制度的影子。

３廉政公署制度对监督专员制度的启示

３．１必须要把条例中的关于监督专员的各种规定落到实处

《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》中所提出的监督专员制度，在我国可以说是首创，它突破了我国现有的行政监督体制，因此受到来自各方面的压力也必然会很大。深圳市通过特区立法权创立监督专员制度只是一种法律上的创新，但要在前海的开发过程中真正落实这种制度，却是对很多方面的一种变革，必然会触动到很多人的既得利益。因此，制定条例创造监督专员制度只是第一步，落实条例中的关于监督专员的各种规定才是最关键最重要的。

３．２保证监督专员的独立性

目前，保持监督机关的独立性已成为世界各国的共识，《联合国反腐败公约》中也强调了机构的独立性对行政监督和防止腐败的重要性。纵观香港廉政公署的发展历程，我们不难发现，由于在１９７４年之前被设置于香港警队之下，香港廉政公署的前身反贪污室在反腐败领域基本上没有什么建树，所以最终才引发了葛柏案，并直接促使了香港廉政公署的成立。而独立的廉政公署成立以后，香港一跃成为世界上最清廉的地区之一，这里面，廉政公署的独立性至关重要。同样，前海合作区监督专员制度要真正发挥作用，就必须保持高度的独立性。

（１） 机构的独立性。监督专员应只需要向深圳市人大和人大常委会负责，不受其他任何机构和个人的影响、干预和控制。

（２） 财务的独立性。监督专员公署的经费预算应该独立，不受其他政府部门的控制，监督专员公署的经费预算直接由人大在财政预算中安排。

（３） 人员的独立性。监督专员和监督专员公署的其他工作人员不应该从现有的公务员系统内部直接选调，而应该面向全社会公开选聘。监督专员和监督专员公署的其他工作人员也不能受制于现有的公务员管理体制，以保证监督专员公署在人员上具有真正的独立性。

３．３监督专员制度的透明性和公开性

监督专员高度的独立性和广泛的职权，必然会带来权力滥用的危险，因此，保持监督专员制度的透明性和公开性，以便形成对监督专员的制约是必不可少的。要通过舆论监督、群众监督等手段，最大限度地保证监督专员制度的透明性和公开性，让它在阳光之下运行，这样既可以鼓励全社会广泛参与对行政权力的监督，又可以防止监督专员制度本身滋长贪欲、越轨行权、腐败变质。

主要参考文献

［１］ 裴蓓． 从香港廉政公署的设置、运行看内地的反腐对策［Ｊ］． 公安大学学报，２００１（１）．

［２］ 郑重． 香港廉政公署对内地反腐法律制度的启示［Ｊ］． 理论界，２０１０（３）．

［３］ 刘书祥． 香港廉政公署反贪污贿赂运行机制及其启示［Ｊ］． 求知，２０１０（８）．

［４］ 张泉． 香港廉政公署简介［Ｊ］． 中外法学，１９９１（４）．

［５］ 杜天威． 香港廉政公署扫描［Ｊ］． 中共山西省委党校学报，２００２，２５（４）．

［６］ 王欢． 香港廉政公署制度研究［Ｄ］． 济南：山东大学，２００９．

［７］ 金太军，许开轶． 香港廉政公署制度与廉政建设［Ｊ］． 中国行政管理，２００２（９）．

［８］ 马泉福． 香港廉政公署自身防腐机制初探［Ｊ］． 求知，１９９６（１０）．