嬗变与飞跃：农村基层民主建设的新成就

于安龙 刘文佳

摘 要：党的十七大以来我国农村基层民主建设在制度、观念和实践三大层面上取得了新进展。同时，在中国发展农村基层民主是一大创举，有一个发展过程，在这一过程中不可避免地存在一些问题。在当前深入推进农村基层民主建设，重要的是要实现党内民主与人民民主的良性互动，把尊重人民群众首创精神同加强和改善党的领导结合起来，要坚持走制度化、规范化的发展路径。

关键词：党的十七大以来；农村；基层民主

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0006-05

一、党的十七大以来农村基层民主建设的理论创新

农村基层民主建设是我们党民主建设的重要组成部分，党的十七大以来我们党着眼于夯实党在农村的执政基础，不断推进农村基层民主建设的理论创新，有力地推动农村基层民主的新发展。

2007年10月，胡锦涛总书记在党的十七大上强调指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这是在党的全国代表大会上第一次将“基层群众自治制度”提升到与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度同样的高度，作为中国特色社会主义政治制度的有机组成部分，凸显了基层群众自治制度的重要地位。此后，在中国特色社会主义的旗帜下，在科学发展观的指导下，坚持以人为本，尊重基层群众的主体地位，成为党的十七大以来农村民主建设的鲜明主题。

党的十七大报告同时还指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”这是对基层民主建设的总体要求。2008年2月，习近平在全国组织会议上的讲话中又强调，“切实尊重党员主体地位……是马克思主义群众观和以人为本思想在党内生活中的重要体现……让党员在党内生活中真正发挥主体作用。”从中不难看出，讲话中蕴含着明显的回归基层，依靠大众的倾向。同年10月，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开。”“乡镇治理机制”的概念第一次出现在中央全会文件中。此决定还同时指出要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。”可见，始终坚持农民的主体地位和保障农民当家作主的权利是基层民主建设的重点。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再次强调：“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”基层党员在党内民主建设中的作用进一步凸显。是年12月，《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中指出：“发展和完善党领导的村级民主自治机制，规范村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法。”这些实践经验之所以得到中央的高度重视，原因之一就是充分发动了基层群众，落实党的群众路线，实现了党的领导和人民当家作主的有机统一。应该说，这种理论创新继承了党的十七大之前的实践经验，但是如此这般地尊重民意、体察民情，不能不说是“以人为本”之花在基层民主建设领域结出的丰硕之果。

二、党的十七大以来农村基层民主建设的实践成就

党的十七大以来，在党的正确领导和基层群众的踊跃参与下，中国农村基层民主建设沿着健康有序的轨道稳步前进。总结党的十七大以来农村基层民主建设的成就，可以归纳为制度、观念和实践三个层面。

（一）制度层面

很多学者分析，目前中国农村基层民主建设正处于一个从形式化阶段到制度化阶段过渡的时期。从20世纪80年代初，广西宜山地区出现了第一个由农民自发选举产生的村民委员会后，掀开了新中国农村基层民主建设的序幕。与此前农村的治理结构相比，村民自治是一个前所未有的新鲜事物。经历几千年的封建压迫和新中国一个时期的高度组织化生活后，广大农民第一次真正尝到了当家作主的味道，是基层民主政治建设的一大进展。这一阶段可以看作是农村基层民主建设的初始化阶段。基层群众的这一创举迅速得到党和国家重视和支持，1982年宪法第111条，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1983年10月，中共中央和国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对如何建立村民委员会提出了具体要求，为实行村民自治进一步扫除了障碍。据有关部门统计，在通知发出前后全国建立的村委会分别是：1983年为31万余个；1984年为92万余个；1985年为122万余个[1]。这表明农村基层民主建设不知不觉中进入了普及化阶段。

在中国发展农村基层民主，无论从哪一个方面来讲都是创举。纵向来看，五千年历史长河中，我们没有农村基层民主发展的记忆；横向来看，世界上没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，也没有在与中国相似的历史条件下取得农村政治改革的成功先例。因此，我们只能“摸着石头过河”，边摸索边前进。也正因为如此，农村基层民主建设过程中不可避免地存在着一些问题，如选举制度、村民民主权利保障、拉票贿选等问题。而要避免这些问题，就必须加强制度建设，规范民主程序。纵观党的十七大以来5年的发展历程，我们欣喜地发现，农村基层民主建设在制度方面进步明显。其一，2010年10月28日修订通过的《中华人民共和国村民组织法》在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面做出了新的规定，是在农村进行民主建设的法律依据和制度载体；其二，各地基层群众在实践中探索出的监委会制度、村干部公开竞选制度、村务公开制度等遍地开花，日益成熟，如2010年8月13日，浙江省率先在全国推广的“村务监督委员会”制度，就是一项有效保障村民知情权和监督权的新模式；其三，村民自治制度更加完善，其示范作用和“溢出”效应明显，以致农村党内基层民主建设和乡镇基层政权建设的许多制度构架都汲取了村民自治的营养。

（二）观念层面

一百多年前爆发的辛亥革命不仅推翻了清王朝的统治，而且使民主共和的观念深入人心。从此，任何企图复辟封建统治的行为都被视为倒施逆行。一百年后的今天，广大农村也正在经历一场前所未有的“革命”，它对广大农民的思想解放作用同样不可低估。当农民真正实现了当家作主，能够自己管理自己的事情后，他们对民主的热情如火山般爆发出来。据统计，全国最近一轮村委会换届选举从2008年开始，到2010年基本完成，全国村民平均参选率为88.7%。当前，全国有选举权的村民大约为6亿人，也就是说超过5亿的村民参加了选举。对此，早在1987年，时任全国人大常委会委员长彭真就深刻地指出：“把村委会搞好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”[2]

事实确实如此。党的十七大以来，以村民自治为主要内容的农村基层民主建设实践，将社会主义民主的本质要求植根于我国现实基础之上，推动农民角色由传统的政治受动者、非制度化参与者向政治的主动者、制度化参与者转变，农民的民主意识得到极大地增强，农民的民主素质得到极大提高。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的不断实践，使民主和法制的观念日益深入人心，启发了广大农民的民主意识和政治主体意识，使他们开始认识到民主权利与自身利益息息相关，逐步形成维权意识。民主治理制度一旦扎根农村，村民民主权利一旦落到实处，基层民主就从抽象的“纸上权力”变成了有效的实际行动。总而言之，通过基层的民主训练和实践，广大农民在参与基层民主的过程中发生了非常明显的积极变化，这是基层民主政治建设的一大进步。

（三）实践层面

在党中央和国务院的高度重视、基层群众的积极参与等众多合力的共同作用下，党的十七大以来，基层民主建设实践搞得有声有色，成就斐然，如提高了农村地区的政治文明程度，促进了党群、干群关系的融洽升级等。其中一大亮点在于推动了农村社会建设步伐和农村民生问题的解决。印度诺贝尔奖获得者、杰出经济学家阿玛蒂亚·森曾深刻指出：“贫困不单纯是一种供给不足，更多是一种权利分配不均。”现实中，不少民生问题虽表现为物质形态，但归根结底还是人们的权益问题，诸如村庄改造、征地拆迁、土地流转中的矛盾，大多与农民主体地位和权益保障不力有关。以农村土地征用为例，老百姓明知签了字就会改善居住条件或获得大笔赔偿，但心里总会感觉不情愿，甚至出现了“钉子户”、暴力抗征等极端事件，其重要原因之一就是整个事情的决策过程不民主、不透明，缺乏民主协商的理念和民主决策的步骤，长期被动接受的结果造成他们经常把自己定义为“被遗忘的一族”或“弱势群体”。

然而，在基层民主实践中，由于实行了民主选举，改变了传统的干部产生方式，增强了村干部对于村民群众的“信托责任”和“道义责任”，群众的呼声成为改善民生的第一信号。此外，在成千上万的乡镇长（党委书记）、镇人大代表的竞争性选举中，选举的议题大都是围绕民生展开的，比如道路、交通、垃圾处理、管道维护、老年人保障、福利和补助的发放等。原因是在这种竞争性选举中，获胜的关键是候选人是否能够发掘和贴近选民意愿，是否展现了服务民众的意愿与能力，是否拉近了跟民众的情感距离。只有那些真正关心村民衣食住行、真正关注农村社会民生问题的候选人，当选的概率才会大大增加。所以说，基层民主选举能够促进农村民生建设。这仅仅是从选举角度来说。此外，民主决策、民主管理、村务公开等措施都是解决农村民生问题的催化剂。正是在民主建设的推动下，近年来广大农村在社会建设方面稳步前进，社会主义新农村初露端倪，农村地区的和谐稳定曙光已现。

三、深入推进农村基层民主建设的思考与建议

（一）实现党内民主与人民民主的良性互动

进行政治体制改革是发展社会主义民主的必由之路。当前政治体制改革的突破口是什么？存在着不同的意见。而以基层民主为突破口和以党内民主为突破口就是两个颇有代表性的观点。近年来，后一种观点的支持者日益增多。中国政治体制的重要特点是党政系统同构，中国共产党作为建立国家的政党，是唯一的执政党，又是领导党，共产党的领导是国家权力的核心，党内如果能实现高度的民主，党就能适应整个国家政治文明建设的要求，促进党内民主对人民民主的示范和带动。因此，党内民主对人民民主具有重要意义。早在20世纪50、60年代，毛泽东和邓小平就强调民主的、生动活泼的政治局面“首先要从党内造成……如果党内不造成，国家也造不成。我们党一定要造成这样的生动活泼的政治局面，我们党内一定要有充分的民主。”[3]改革开放之初，人民民主走在了党的民主的前面，党内民主建设亟需加强。为此，从党的十三大开始，中国共产党把党内民主建设提到更加重要的位置，提出了以党内民主带动人民民主的发展路径。1987年党的十三大报告指出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”2001年江泽民在庆祝建党80周年大会上，强调要发展党内民主，并“通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展”。2002年党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”充分发挥党内民主的“酵母”作用，增强党内民主的“辐射效应”，是人民民主发展的动力源泉之一。2007年党十七大报告提出：“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”要推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。近年来，在乡级民主层面，以直接选举乡党委书记为主要内容的民主建设，就是贯彻这一思路的结果。逐步扩大党内民主试点，及时推广试点的经验，这一思路会在今后的民主政治建设中越来越清晰地体现出来，使人民民主的最终实现呈现出希望的曙光。

事实上，中国的民主政治建设在明确坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本原则的前提下，采取了多头并进的方式。强调发展党内民主并不意味着要放缓基层民主建设的步伐。在我国，党内民主和人民民主是相互补充、相互促进的关系。党内民主是社会主义民主的核心和灵魂。没有党内民主的发展，人民民主很难有实质性的进展。如果忽视人民民主，人民的参政热情得不到满足，自己的权利得不到保障，党内民主建设就会因缺乏必要的社会环境而停滞不前。因此，只有二者双管齐下，良性互动，才能更好地推进中国特色社会主义民主政治建设。

（二）把尊重人民群众首创精神同加强和改善党的领导结合起来

1998年9月，江泽民在安徽农村考察工作时指出：“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下亿万农民的伟大创造。”[4]这是对改革开放以来我国农民创造精神的深刻总结和高度评价。实践证明，要使农村基层民主顺利发展，就必须坚持党的群众路线，充分尊重农民的创造精神，切实鼓励农民的实践探索，科学地认识和把握他们对民主的渴求和愿望。历史告诉我们，立足于当代中国农民的主体愿望、紧紧依靠广大农民是中国革命和建设取得成功的法宝，这也为中国农村的历次改革所证明：安徽省小岗村的“包产到户”，揭开了家庭联产承包责任制的序幕；浙江义乌农民的“鸡毛换糖”，吹响了民营企业在中华大地上异军突起的号角；广西宜山农民首创“村民自治”，使广大农民也能在政治舞台上翩翩起舞……总结历史经验，在农村基层民主建设中，我们必须始终相信农民、依靠农民、尊重农民的意愿和首创精神。

众所周知，农村基层民主的兴起，源于农民的自发性创造。而农村基层民主的主要方式——村民自治制度在全国范围内推行，也是党和政府在尊重人民首创精神的基础上，政治上果断决策的结果。村级直选的形式，如“海选”、“公推直选”、“两票制”等，也是农民群众自己创造出来，党和政府加以提炼和推广的。30多年来，经过各方面长期不懈的努力，农村基层民主经历了从个别地方局部试验到大面积推广实施、典型示范的阶段。回顾这一历程，可以看到，两个重要因素起到决定性作用，一个是党和政府的大力支持和领导，一个是农民群众的创造精神。正是这两大因素相结合，才产生了令国际社会瞩目的中国农村基层民主的“奇迹”。

党的十七大报告指出，发展基层民主，保障人民享有更多、更切实的民主权利，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要做到这一点，首先要尊重人民群众的主人翁地位，尊重基层单位和群众的创造精神，相信人民群众的民主能力。基层民主就是使基层人民群众在自己生活和工作的基层单位实现当家作主。如何做到人民群众真正当家作主，人民群众是否享受到真实广泛的民主权力，最有发言权的还是人民群众。他们渴望获得更多、更切实的民主权力，为此，一直在实践中探索更适合的民主形式，不断提升着自己的民主水平。正如习近平同志指出：“民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作，都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的”[5]。对于基层群众的探索和试验，党和政府应采取支持、包容的立场和姿态，少指手画脚，多鼓励帮助，让千百万基层单位和亿万人民群众的创造活力迸发出来。同时，党和政府要自觉及时地把基层群众创造的有价值的成果加以提炼和推广，这反过来会进一步激发人民群众的创造积极性，形成良性循环，从而推动基层民主制度不断健全，形式不同丰富，渠道不断拓宽，让人民真正当家作主。

（三）要坚持走制度化、规范化的发展路径

党的十六大报告开宗明义地指出，发展社会主义民主政治“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”民主是海，制度是舟。在基层民主事务中，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的一切事务都离不开一定的制度载体。完善的制度是推进基层民主政治建设的保障。邓小平在总结我们党的经验教训时说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[6]邓小平的这一认识深刻地启示我们：基层民主政治建设就要从制度建设、制度创新入手，把那些在基层民主实践中行之有效的好经验、好做法、好措施用制度的形式固定下来，才能使基层民主政治建设有章可循，做到制度化和规范化；才能使村干部和村民在执行制度的过程中，掌握必要的政治参与能力和技巧，启发广大农民的民主意识和政治主体意识，实现他们的民主参与意识和行为从初始阶段的自发状态向自觉阶段转变。

一方面随着农村基层民主政治建设的不断推进，积累了许多新的经验；另一方面，随着改革的逐步深入和形势的深刻变化，农村基层民主在制度化、规范化方面存在的一些问题也逐步暴露出来。目前，有不少地方的农村基层民主政治建设存在无章可循、有章不循的问题，“支部定调，干部拍板，群众接受”的现象时有发生；“拍脑袋决策、拍胸脯表态、拍屁股走人”的村干部不乏其人；政治运作过程不规范、运作程序不合理的情况屡见不鲜；选举过程不透明，决策主体不明确，监督效力不到位等问题长期存在。长此以往，基层民主政治势必走向歧途，有陷入空泛化和不可操作的危险。因此，用健全的制度、完善的程序来规范和约束村干部的言行很有必要。制度和程序能在很大程度上起到“防护林”的作用——防止民主选举中徇私舞弊、拉票贿选行为的发生，防止出现重大决策少数人甚至个别人说了算，重大的事情村民不知情的情况，防止村务不公开、不透明情况的发生。

但是，农村基层民主政治建设的制度化、规范化、程序化是一个日益完善的动态过程。只有在坚持党的领导下，把依法治国与人民当家作主有机结合起来，充分尊重人民群众的首创精神，不断加强制度化，促进规范化，重视程序化，才能走出一条中国特色社会主义基层民主建设之路。前车之鉴，后事之师，前苏联和我国改革开放前走过的弯路就是深刻的教训。

参考文献：

[1]刘义强.村民自治发展的历程、经验与机制探讨[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2008（6）：2.

[2]村民委员会组织条例草案关系八亿农民委员长会议建议提请人大五次会议审议[N].人民日报，1987-03-17.

[3]邓小平.邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：306-307.

[4]江泽民.江泽民文选：第2卷[M].北京：人民出版社，2006：210.

[5]基层民主越健全，社会越和谐[N].人民日报，2006-09-25.

[6]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

责任编辑 何成学

Change and Leap： The New Achievements of Democracy Construction on Grass-root Level in Rural

1. Yu Anlong 2. Liu Wenjia

（1. Nankai UniversityTianjin3000712. Minzu University of ChinaBeijing100081）

Abstract：Since the 17th National Congress of CPC， the democracy construction on grass-root level in rural has been developed and there are new achievements has been made on three aspects： institutions， concepts and practices. Meanwhile， it is a great creation to develop democracy on grass-root level in rural areas in China and it inevitably create some problems in this process. In current situation， it is important to fulfill the interaction between inner-party democracy and people's democracy and the combination of people's initiation spirit with the enhancement and improvement of Party's leadership， and to stick on the institutionalized and standardized developing path in order to deepen democracy construction on grass-root level in rural.

Key Words：since the 17th National Congress of CPCrural democracy on grass-level