充分发挥“审议意见”跟踪监督作用

陈金玉

随着《监督法》的实施，审议意见越来越多地使用，已成为人大常委会议事决策成果的表现形式，督促本级“一府两院”整改工作的书面交办方式，人大有关专门委员会或常委会有关工作机构跟踪问效的重要抓手。重视理性思考，探析法定含义，规范运用审议意见，对于不断增强监督效果，显得十分必要。

一、关于审议意见的法定含义及法律效力

本文所称审议意见，是指人大常委会组成人员在常委会会议上发言的综合，是对专项工作报告、执法检查报告的总体评价和对被监督对象工作的建议、批评和意见。所谓法律效力，通常情况下是指法律的约束力及其生效范围。如对法律效力这一概念的外延、内涵以及其形式、内容都有所揭示或涉及，可以将其界定为：法律对其指向的一定区域和时间内的对象（公民、法人或者其他组织）及其行为和事项的强制力和约束力，它表现为权利得到享用和尊重，义务得到履行和遵从，否则就要承担相应的法律责任。法律效力的存在形态或载体就是法律的强制力或约束力，其实质是国家权力对一定合法利益和意志以及人们行为自由的承认、保护和限定。由此而言，我们可以从“三性”上理解审议意见的法律效力。

首先，从审议意见的法定性上看。《监督法》第十四条、第二十七条规定，常委会组成人员对专项工作报告的审议意见、对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级“一府两院”研究处理。显然，《监督法》没有“人大常委会审议意见”的表述，所称审议意见是“人大常委会组成人员”的“审议意见”，而“常委会组成人员审议意见”，不完全等同于常委会的意见，不能简单地把组成人员的审议意见理解为国家权力机关的意志。但审议意见又不同于人大代表个人意见，是常委会组成人员履行职务在特定会议上针对特定议题的意见，具有严肃性。因此，法律作了具有一定弹性的规定，即由“一府两院”“研究处理”。审议意见内容以会前调研为基础，反映的是人民群众的呼声，是经过人大常委会会议，听取其组成人员的审议发言，集多数人的意见形成的，它是《监督法》规定的人大常委会监督“一府两院”改进工作的指向性文书和依据，旨在使人民的权利得到应有的享用和尊重，“一府两院”的义务得到应有的履行和遵从。

其次，从审议意见的约束性上看。《监督法》第十四条、第二十七条规定，“一府两院”应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。对于专项工作报告审议意见的研究处理情况，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级“一府两院”应当在决议规定的期限内，将执行决议情况的向常委会报告。对于执法检查报告审议意见研究处理情况，必要时，由主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查，常委会也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构跟踪检查。由此可见，法律没有给“一府两院”对审议意见任何随意处置权，审议意见必须“研究处理”是法律的直接规定。“一府两院”对审议意见研究处理是否履职尽责、符合实情和显见成效，必须由人大常委会认定，这是法条规定明显的“暗含”。“一府两院”对审议意见该作为而不作为，人大常委会认为必要时可作出相关决议，强制其必须作为，是法条规定“延伸”的措施保证。

再次，从审议意见的特殊性上看。《监督法》第十四条、第二十七条规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向社会公布。审议意见法定向人大代表通报、向社会公布，而一般意见属人大代表（常委会组成人员）个人意见，也无必须“通报”“公布”。审议意见虽具有法律效力，但不具有强制执行力，而决议决定是常委会意志的表达，“一府两院”必须按要求执行。显然，审议意见与决议决定不同，前者是“意见”，后者是“意志”，其法律地位高于一般意见建议，低于决议决定，可谓是人大常委会渐进式的准硬性监督手段和形式。

二、认真归纳、整理“审议意见”

审议意见是审议结果的书面载体，其内容应以指出问题、提出建议为主，具有政治性、法律性、政策性强和文字要求高的特点，必须严肃认真、一丝不苟，力求做到真实、全面、准确、鲜明。在会前认真组织调研，掌握大量第一手材料，提高常委会审议质量的前提下，及时认真归纳整理审议意见，是人大常委会工作机构为常委会服务的一项重要内容，也是人大机关工作人员的一项基本功。

一要站位正确，眼光高远。要从人大的职责出发，以中国特色社会主义理论体系为指导，忠诚于党、遵从于法、支持于政、服务于民，高度概括、科学评价“一府两院”在专项工作中依法履行职责的情况和执行有关法律法规的成效，客观实在、坦诚中肯地指出存在的主要问题，有的放矢、富有指导性和一定前瞻性地提出改进和加强的建议。

二要广纳群言，体现民主。人大常委会是集体行使职权，每位组成人员的发言都具有同等效力。因此，在起草审议意见时，必须广纳群言，归纳综合，全面真实地反映每位常委会组成人员的意见，将调研、视察、检查的情况和审议报告结合起来，将常委会组成人员的审议及列席人员的发言联系起来，深度加工，去粗取精，去伪存真，集其要旨，使之整体化、条理化。

三要实事求是，便于操作。在整理审议意见时，必须从实际出发，指出问题要一针见血，不回避遮掩，抓住关键；提出建议应切合实际，明确具体，具有针对性和可操作性，力求促进一个或几个关键性问题的解决和有效改进，并注意由个性问题推及完善具有长远和普遍意义的制度建设，建立解决问题的长效机制。

四要格式规范，文字简练。根据法律规定，人大常委会组成人员不是权力的载体，会议才是权力的载体。鉴于审议意见主体的特殊性及其性质和效力，为准确简明地体现公文标题的三要素，参照全国人大常委会的做法，建议统一审议意见标题的格式。如：河北省第××届人大常委会第××次会议关于对省政府××报告的审议意见。审议意见的撰写，既要充分体现常委会组成人员的意见，做到全面准确，又要以法律法规为依据，符合公文撰写要求，做到内容集中，言简意赅，讲究语法，逻辑严密。同时，注意文字表述既具决定决议的严肃，又有建议意见的委婉。

三、做好“审议意见”的交办和跟踪问效

审议意见的交办落实，是听取和审议专项工作报告、执法检查的目的和落脚点，是人大常委会依法行使职权过程中求真务实的体现。协助常委会增强监督实效，抓好督办工作，是人大专门委员会或常委会工作机构的应尽职责，也是落实审议意见的重要保障。

一是规范交办，强化严肃性。关于审议意见的转交形式，参照全国人大常委会的做法，建议以人大常委会办公厅（室）名义函转，视内容确定主送本级政府办公厅（室）或“两院”，并抄送有关部门。实践中，根据我国政法领导管理体制，为沟通情况，便于协调一致地督促整改，对涉及公安司法机关的事项，建议抄送本级党委政法委；对涉及到党委口的内容事项（如国防教育工作），建议抄报本级党委办公厅（室）。需要指出的，依照《监督法》有关规定，人大常委会听取和审议本级政府专项工作报告，不管是政府负责人报告，还是政府委托有关主管部门负责人报告，都是政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。因此，函转审议意见时，主送机关均应为本级政府办公厅（室），而不是政府某主管部门。

二是跟踪督办，增强实效性。审议意见函转“一府两院”后，人大有关专门委员会或常委会有关工作机构应加强联系和跟踪督办，及时了解整改工作进展情况，防止只是“文来文往”、“重反馈、轻落实”现象的出现。对于“一府两院”按规定要求送交的整改报告稿，要对照审议意见，认真审核报告机关是否采取了切实的改进方法和措施，对没有落实的方面是否给予了合理的解释和必要的说明，避免把报告前的情况与研究处理相混淆，把整改落实情况和需要说明的情况相混淆。对于执法检查报告审议意见的整改情况，应视情提出跟踪检查的建议，并按照主任会议或常委会的决定，认真承办组织开展跟踪检查。

三是健全制度，促进规范化。要积极探索听取专项报告、执法检查及审议意见和“一府两院”整改情况报告，向本级人大代表通报并向社会公布的形式，整合和发挥多种监督形式的优势，共同营造良好的社会法治环境。随着形势发展和工作需要，建立健全审议意见归纳整理、送签审核、函转交办、反馈公布等制度，确保督办工作有章可循、有序进行，促进审议意见质量的不断提高，增强综合运用监督形式的实际效果。 （作者系河北省人大常委会内务司法工作委员会副主任）