市管理立法：求新求善

周圣

城市是人口集聚的区域，也是各种资源集聚的中心和经济、文化、生活的中心。城市中人口密集，基础设施发达，产业集群明显。城市的这种资源集合如果能够合理有效地配置，可以加速推进以城市为中心的整个区域的经济和社会发展，反之，则可能成为各种矛盾的集聚中心。正因为如此，世界各国历来都非常重视城市的建设和管理问题，尤以法制保障为其重中之重。

2008年大部制改革后，上海涉及城市建设、住房、交通、绿化、水务等部门的管理职能主要由市政府建设交通领域的一委四局承担，即市城乡建设和交通委员会、市住房保障和房屋管理局、市交通运输和港口管理局、市绿化和市容管理局、市水务局，工作内容覆盖市民的吃住行，责任重大。面对近年来城市建设和管理中出现的大量新情况、新问题，本市各级党委、人大、政府以及有关部门在深入调查研究的基础上，制定和实施了一系列行之有效的法规制度和政策措施，管理理念不断更新、民众意愿得到尊重、依法行政日益强化，有力地推动了本市经济社会全面协调持续发展。但是，由于我国长期以来存在重建设轻管理的观念，城市运行管理基础相对薄弱、管理经验尚有欠缺，而随着城市化的高速发展，城市设施建设规模日益扩大、人流物流急剧增加，城市管理的难度和复杂程度日趋增大，这一切都迫切需要确立新的管理理念、思路和模式。

日前，市立法研究所“完善城市管理法制体系建设研究”课题组，围绕本市建设交通领域城市管理法制建设展开一系列调研，发现城市管理法制建设尤其需要立足当前、着眼长远，重规划、讲法制、显人本、立善法。

侧重长远规划

城市的发展必须有益于人类的生存与生活，无论是规划还是建设，都要有长远目标，不能靠牺牲生态和生活环境来求得短期的发展。因此，城市建设与管理法制建设应首先解决城市发展定位问题，并通过立法予以确立，制定短期和长期规划。城市建设应当围绕城市定位而展开，立足长远，精细规划；城市管理应当从城市发展目标出发，以宜居、智慧、生态等为着重点，体现人文精神，建章立制。

课题组在调研中发现，当前上海的一些城市发展定位和目标客观上受到政策和领导任期的影响，使得城市建设和管理思路发生变动，导致建设与管理的绩效不甚理想。对此，课题组认为，未来城市建设管理立法应着力解决如何引入公共决策机制，弱化片面的政府主导意志，信赖法制的导向作用，科学定位城市发展，非经严格法定程序不随意更改或转变既定的城市发展大思路，然后以此为基础对各类城市建设项目进行长远规划和合理布局。

一些法学专家指出，这方面上海可以参考国外的先进做法，例如，新加坡从建国之初就把城市建设定位为“花园城市”，城市规划、建设与管理法制都围绕着“花园城市”而设立，并且服务与服从于“花园城市”这一宗旨，制定颁布了《规划法》，其主要内容涉及城市建设的审批与总体规划的制定程序和方法。上海可以在这方面修改完善城市规划地方性法规，对整个城市的定位、目标、发展格局进行统一的去除部门分割痕迹的规划。

实现依法行政

长期以来，上海建设交通领域的法制建设比较注重制度的健全和完善，力求城市建设与管理法制的全覆盖，以政府主导立法的方式填补城市管理法律上的空白，追求的是有法可依。这种做法对城市建设与管理无疑具有巨大的推动作用，但对于如何让制定出来的制度有效实施，如何确保有法必依、执法必严，并没有从立法层面予以有效解决，这也是造成当前城市管理执法困境的原因之一。

针对这一难题，课题组认为，基于上海城市建设与管理制度相对健全的情况下，可逐渐把法制建设重心转向解决如何做到有法必依、执法必严和违法必究上来，加大人大、政协和社会舆论等的监督力度，增加监督方式和手段，督促政府相关职能部门依法行政，严肃惩戒滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等行为，提高政府的公信力和执行力。“上海虽然限于权限，在行政处罚和行政强制方面的立法空间有限，但关键还是要加强对政府执法的监督。”一位参与课题调研的人大代表指出。

体现人本智慧

当前上海涉及城市建设与管理方面包括地方性法规、规章在内的制度资源并不缺乏，甚至可称得上比较健全，但城市建设与管理的理念较国际化大都市而言，仍存在差距和不足。

课题组经过深入调研后发现，当前，城市建设与管理中存在的问题，很大程度上是由于落后的管理理念造成的。因此，城市建设与管理理念应当在立法层面加以解决，在具体的法条中展现以人为本的精神和管理的智慧，这无疑是上海当前和今后依法做好城市管理的最佳选项。

对此，有关专家指出，在这方面，一些综合性涉及多个政府职能部门的法规或规章的制定是上海的当务之急，比如当前立法呼声较高的《上海市地下空间开发利用综合管理条例》，虽然地下空间开发利用的问题日益严峻，但由于各方分歧较大、没有牵头部门等原因，迟迟无法立项，非常不利于上海宜居城市和智慧城市的建设，建议加强对该项立法的研究。

扩大科学民主

经济的发展、利益多元化带来的价值观念冲突、社会民众政治参与期望值的提高，对城市管理法制建设不断提出新的要求。制定出符合客观实际、符合法律自身规律的良法，推进政府行为法治化、领导行为法治化，是我国法制现代化的重要课题之一。

课题组认为，要实现这一目标，一是要科学立法。在法规、规章立项阶段，坚持问题导向、需求导向，在维护国家法制统一的前提下，做到不抵触、有特色、可操作，完善立项论证制度。在法规、规章起草阶段，要坚持“管用几条制定几条、成熟几条搞几条”，把重点放在核心制度、关键条款的设计上，尽可能实现精细化立法。二是要民主立法。将公众的需求作为城市管理的出发点和落脚点，改变过去以政府为中心的单向管理方式，让群众在管理中受益，引导民众参与城市管理，最终形成政府和群众合作共治的良性互动。从保障社会公众的知情权入手，加大立法过程的开放力度，保证立法信息的公开、对称，激发其参与的积极性，如要进一步公开立法信息、立法资料。进一步改进公众参与立法活动的方法，在公开征求公众对法规、规章草案的意见时，将立法背景目的、矛盾焦点问题等一并公开；建立民意反馈渠道，及时答复各方面的意见和建议，充分展开博弈，体现民主诚意；推广深入基层开展立法调研的方式，建立基层立法联系点；重视社会自治力量的作用，通过多种载体和平台，积极推动社会公众参与立法规划、计划的编制；完善立法听证制度，让广大民众参与立法进程，不断提高立法水平和质量等。

一些学者举例指出，对于与民生利益密切相关的《上海市房屋租赁条例》、《上海市轨道交通管理条例》、《上海市出租汽车管理条例》的修订，就应当听取多方意见和建议，广纳民意，立法才能得到各方的满意和认可。