关于进一步做好地方立法工作的几点思考

吴汉民

五、要处理好科学立法与民主立法的关系

中国特色社会主义法律体系的形成过程，是科学立法、民主立法不断深化的过程，是发扬社会主义民主的集中体现。完善中国特色社会主义法律体系，必须继续深入推进科学立法、民主立法，使制定的法规能够更好地与基本国情及上海市情相适应、与改革发展进程相适应、与法律体系自身规律相适应，体现人民诉求，反映客观规律。在工作实践中，要不断推进科学立法、民主立法制度化、法制化、程序化。

一要更加注重遵循客观规律。立法是规则表达的过程，是将与社会发展规律、自然规律最契合的规则通过法律规范的形式展现的过程，立法的科学性取决于它与社会发展规律、自然规律接近的程度。马克思就曾一针见血地指出，法律应当“是事物的法的本质的普遍和真正的表达者。因此，事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质”。因此，我们在立法时必须遵循法规所调整社会关系的客观规律，就每部法规草案的重点难点问题，要深入调研、权衡利弊、集思广益、充分论证，切实把握事物的精髓，才能设计出关键管用的条款，才能制定出经得起实践和历史检验的法规。

二要更加注重遵循立法工作本身的规律。立法往往被称为一门应用科学，它有自身的规律性。要增强立法的科学性，必须遵循立法工作本身的规律，才能切实发挥法律规范对经济社会发展的引导、保障作用。比如，法律的功能是强大的，但在社会关系调整中，法律也不是无所不能的，需要法律调整的仅仅是庞杂的社会关系中的一部分，因此，我们必须把握法律与道德规范以及党纪、政纪的关系，可以通过道德规范以及党纪、政纪调整的社会关系，就没有必要立法。还比如，立法是有体制和权限划分的，对属于中央立法权的事项，地方人大就不能越权立法；属于地方政府规章规范的具体行政管理事项，也没有必要制定法规。再比如，法律规范是有逻辑结构的，包括行为模式、事实假定和法律后果三个部分，任何一个科学有效的法律规范, 必须具备这三个部分。

三要更加注重民主立法的实效。遵循客观规律和法律本身规律开展立法工作，离不开立法民主。试想，我们的立法如果只由少数人“闭门造法”，这种法即使形式“很完备”，也难以体现人民的意志和客观规律，实践中也可能因为缺少群众的认同，而难以达到预期的立法目的。近年来，立法民主经历了形式不断丰富、内容不断发展的过程。但是，如何提高立法民主的实效，还需要在工作机制上不断创新。为此，我们必须进一步扩大征集立法建议的范围，完善立项论证制度，使公共立法需求能够切实、及时得到回应；必须进一步创新公布法规草案的方式，在公布法规草案的同时，可以用多种方式介绍背景，引导公众参与讨论提出意见，还可以通过媒体开辟讨论专栏，为公众发表意见创造条件，取得征求意见与普法宣传双重功效；必须正确处理多数意见与少数意见、强音与弱音的关系，本着实事求是的精神和去伪存真、去粗取精的态度，认真分析社会各方提出的意见，真正集中人民群众共同意志，以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

六、要处理好权力与权利、权力与责任的关系

权利与义务是法律的核心要素。中国特色社会主义法律体系全面规定了中国特色社会主义的人权法律制度，为尊重和保障人权、服务民生、维护公民合法权益提供了全面系统的法治保障。作为国家法律体系的一部分，地方立法也应体现以人为本的价值导向，处理好权力与权利、权力与责任的关系。

一要更加注重以人为本的理念。体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益，是中国特色社会主义法律体系的应有之义。在大量的地方性法规草案是由有关职能部门起草的情况下，如何正确处理权力与权利的关系，显得更为重要。我们在地方立法中要形成公权力的运作是为了确保私权利得到最大实现的共识，既要确保行政权力依法有效行使，又要注意对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，确保自然人、法人和其他组织的合法权利免受不当侵害。

二要更加注重遵循职权法定的原则。立法是对权力的配置过程。从当前实际情况看，既存在“乱”用、“滥”用行政权力的问题，也存在行政机关的执法手段不足、执法不力的“软”问题。一些涉及多个执法部门的法规，还或多或少存在一些管理事项大家都来争，另一些事项相互推脱的状况，造成权力交叉和权力真空。这就要求我们在立法中树立法律至上的绝对权威，为权力设定“规矩”，既使权力不至膨胀、滥用，又对权力行使程序及相关制度作出明确规定，真正建立起“公正合理、设置科学、程序严格、制约有效”的权力运行机制。

三要更加注重遵循权力与责任相一致的原则。法律是确保权力依法行使的有效保障，为了确保行政权力的正当运行，就要强化、细化行政机关和执法人员的法律责任。针对地方立法中存在的重管理、轻责任的现象，我们必须按照建设法治政府的要求，坚持权力与部门责任紧密挂钩，设定具体行政行为的同时，对受理、调查、核实、审查、批准、公文移送以及时限等做出具体规定；设定管理权、许可权、处罚权、强制权的同时，设定应当承担的责任和制约这种权力的条款，真正做到“有权要有责、用权要监督、违法要追究、侵权要赔偿”。

七、要处理好法规效力与法规实效的关系

法律一旦公布并施行，就具有了法律效力。但只有当文本上的法律在社会生活中普遍地、卓有成效地予以实施，才能转化为法律实效。众所周知，法律的生命力在于实施，在中国特色社会主义法律体系形成后，全面落实依法治国基本方略的一项基本任务应当是不断增强立法的实效性，推进法律、法规的有效实施。

一要更加注重精细化立法的理念。随着法律体系的形成，社会各方面对立法工作的关注点，既有有没有的问题，更多的则是好不好、管不管用的问题。有的同志形象地说，以前立法工作的主要任务是“搭架子”，架子搭好以后，主要任务就要转变为“精装修”。在新的起点上，地方立法工作必须及时把握立法的软环境和经济、社会的需求，具体问题具体分析，走一条精细型立法的发展道路，对法规进行精雕细刻，而法规的精确性和细腻性，必然为其转化为实效打下良好的基础。

二要更加注重法律规范的操作性。地方性法规是法律体系中的下位法，如果过于原则，就容易造成守法和执法中的难题或困惑，容易出现一件法规需要若干件规章、规范性文件配套才能操作的现象，影响法规自身的实效。这就要求我们坚持总结借鉴和科学预见相结合，正确处理立法的超前、滞后和同步的关系，实施立法成本与效益分析，使法规不仅“可操作”，而且“易操作”；对涉及公民、法人和其他组织的权利义务的规定，应当既有实体内容，还要对实体性权利义务如何实施、执行或监督作出规定；对必须授权制定实施细则的，原则上要做到与法规同步起草、同步出台，同步实施，个别不能同步出台的也应抓紧跟踪督促，确保按照要求如期出台。

三要更加注重法律规范的明确性。要使人们自觉遵守法律，首先要使他们了解法律，懂得法律。法律如果用模糊难懂、前后不一的语言写成，法律适用上就会有许多主观的、随意的因素，法律实效也就无法得到实现。马克思说: “法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”明确性要求法律法规规定必须具体、明确、严谨、肯定、完整，强调一词一义，强调密而不疏；要求法律规范之间必须协调，防止互相矛盾、冲突；要求不用模糊语言，少用或不用政策性语言，力争用明白无误的立法语言文字来表述法的内容，为守法、执法提供明确、清晰的依据。

八、要处理好发挥人大主导作用与调动各方面积极性的关系

中国特色社会主义法律体系形成以后，主要的、基本的法律都已经有了，当前迫切需要修改或者新制定的法律法规，有些往往涉及诸多方面的利益关系，涉及多个部门的工作和体制机制，立法工作难度会越来越大。面对新情况新问题，我们要在工作机制上思考如何处理好发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用与调动各方面积极性的关系。

一要更加注重发挥人大的主导作用。地方立法权是宪法和法律赋予地方国家权力机关的一项重要职权，市人大及其常委会要在市委的领导下，充分发挥作为国家权力机关在立法中的主导作用，采取有力措施，加强立法组织协调工作，积极推动立法规划和立法工作计划的落实。在法规立项环节，要进一步加大立项调研和论证制度的执行力度；在法规起草环节，人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极主动介入，督促指导有关部门抓紧起草工作；在法规审议环节，要采取措施有效扩大征求意见的范围，使立项调研更有广度、深度，做好法规实质性修改工作。

二要更加注重调动政府等有关方面积极性。地方立法是一项复杂的系统工程，需要各方的共同努力。人大在立法中发挥主导作用并不是指人大在立法的各个环节、各个方面大包大揽，而是要发挥其统筹协调作用，充分调动政府等有关各方的积极性，形成整体合力，共同为人大及其常委会主导立法工作当好参谋助手。目前，大多数法规草案由行政主管部门起草、由市政府提请审议。市人大要加强与市政府的整体协调，推动市政府加强对各部门立法工作的统筹，做好起草、审查工作。

三要更加注重健全工作制度，确保立法工作责任的落实。完善中国特色社会主义法律体系，处理好发挥人大主导作用与调动各方积极性的关系，必须积极创新工作机制,不断探索新的途径和方法,并将这些新途径、新方法规范化、制度化，以相应的制度保证工作责任的落实。这方面，我们要不断完善立法重大事项向党委请示报告制度，立法规划的编制和重要立法项目的制定要报党委讨论决定；要进一步完善立项论证制度，增强论证效果，尤其对立项的现实必要性、紧迫性和要解决的问题等逐项进行有针对性的研究、讨论，真正做到慎用立法资源，把“好钢用在刀刃上”；要探索法规联合起草、委托起草制度，对一些改革发展稳定急需、涉及面比较广的项目，可以尝试由常委会工作机构组织起草或者委托第三方起草；要继续建立完善立法沟通协调制度、立法意见反馈制度，使立法中出现的问题及时得到有效沟通和处理，使法规案审议中的意见、建议采纳更加规范。

形成中国特色社会主义法律体系成就辉煌，完善中国特色社会主义法律体系任重道远。今年是中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法工作迈上新征程的第二年。我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以更加进取的精神、更加务实的作风、更加专业的水准，加强和改进地方立法工作，为完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义民主法制建设作出新的更大的贡献！ （作者系上海市人大常委会副主任）

中国特色社会主义法律体系形成以后，主要的、基本的法律都已经有了，当前迫切需要修改或者新制定的法律法规，有些往往涉及诸多方面的利益关系，涉及多个部门的工作和体制机制，立法工作难度会越来越大。面对新情况新问题，我们要在工作机制上思考如何处理好发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用与调动各方面积极性的关系。