城市化进程中新农村建设模式探索与路径选择

张濛 施维克

一、引言

本文将主要探讨在城市化进程中新农村建设的路径与模式。党中央对新农村建设的指导方针是“多予、少取、放活”，为了更好的实现中央制定的目标，我们把农村分成三个板块来考虑，即：城乡结合部；相对边远但较富裕的农村；边远且贫穷的农村。针对不同的板块，采取不同的政策策略。本文研究的重点在第一板块，我们认为因地制宜做好“放活”，创新机制，将中央的财政重点放在第二和第三板块，会更加有力的推进新农村建设。

在城市化进程中，一个城市的发展建设首先要依据城市总体规划和土地利用规划，只有这样才不会造成盲目建设、重复建设，才可能实现可持续的发展战略，而城乡结合部一般都已经有了总体规划，但是这类地区基本上是规划中的城市，现实中的农村，要想实现从农村到城市的转变，新农村建设将是关键的一步。有两种路径可供选择，(1)农村城市化；(2)城市化中的农村。我们认为选择第一条路径可以在较少的时间内更好的实现新农村建设的目标，并能推动城市化进程。本文将对此进行详细分析。

关于新农村建设的运作模式，经过全国上下近一年的摸索，可谓百花齐放。我们认为任何地区如果脱离了本地現实情况而生搬硬套其他地区的模式可能会发生问题。本文研究的范围是城乡结合部，因此我们认为采用共同体运作模式更为有利，即构成一个“农民+政府+社会参与”的多方参与新农村建设的共同体，创新运作机制，在保护农民利益的基础上使各方得利，更加有效地推进新农村建设的速度。

最后，我们将以一个具体的事例——新南城之路与冯村现象作为结束。

二、城市化发展的几个阶段及特点

1.城市化发展的几个阶段

建国以来，城市化的发展经历了以下几个阶段：

起步阶段(1949年~1957年）。这是我国三年恢复和第一个五年计划顺利实现的时期，城镇人口增长极快，城市化水平从建国时的10.6%增至15.4%，平均每年提高0.6%。

波动阶段（1958年~1965年）。这段时期国民经济大起大落，国民经济的剧烈波动极大影响了城市化的发展，使其呈现出动荡起伏的特征。

停滞阶段（1966年~1978年）。这一阶段正处于政治动荡，由于有效需求缺乏和政治运动的影响，使国民经济遭受到极大的破坏，城市停工停产，非城市化的思潮达到登峰造极。

稳定发展阶段（1979年~2002年）。1979年至2002年，是我国城市化稳定发展时期。

这一阶段开始，城市在国民经济中的地位得到重新认识，尤其是党的十一届三中全会后，农村生产经营承包责任制的实行，出现了大量农村剩余劳动力。截至2001年全国城镇总人口已增加到了3.89亿，城市化水平达到了30.9%。

高速发展阶段（2003年至今）。2002年的十月，第十六届全国人民代表大会把我国城市化的发展进一步推向高潮。十六届五中全会以来，尤其是“建设社会主义新农村”被明确写进“国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要”，更使得我国的城市化发展进入了一个独特的高速发展时期。30%到70%的城市化发展阶段为国际公认的加速发展时期，截至2005年我国城市化率已达到42.99%。

2.关于城市化的定义与内涵

虽然经济学、社会学或者地理学等学科均给出了城市化的定义和计算方法，但是我们看到单纯从定义上并不能深入理解城市化的内涵甚至还会因定义而理解偏差。例如欧美在后工业时代因城市人口的乡村化曾出现城市化水平略为降低的情况，而实际上此时的乡村已能提供和城市基本相同的配套设施与服务，且交通便利，主要工作与娱乐的场所仍然在城市，所以我们认为这并不是真正的城市化水平降低；而印度和巴西的城市化水平均非常高，墨西哥首都墨西哥城在1999年人口就达到2000万，成为全球最大城市，并且以每年8万人的速度增加，但这并不是真正的城市化，而是因为城市畸形发展，大量人口聚集在城市中的结果。我国在政治动荡时期也曾因知青上山下乡与大量返城造成过短期的城市化水平波动。我们认为这些均不是真正的城市化。

我们认为城市化的本质：应该是随着生产力的发展，人民的生产活动由农村向城市不断转移，生活方式由农村转向城市生活方式，以及城市用地不断扩大的过程，包括基础设施的配套、城市功能的健全、生活环境的改善、社会经济的发展等方方面面，而不仅仅是人口、用地规模扩张，城市化需要坚实的经济作基础，兴旺的产业作支撑。既有数量的扩大，又有质量的提高，是一个全方位、多元化、多层次的综合过程，更是逐步的、渐进的过程，需要长期艰巨的努力。

三、关于新农村建设的若干思考

1.任务与目标

建设社会主义新农村是十六大以来党中央全面落实科学发展观，解决“三农”问题的基本思想和思路的集中体现，是解决“三农”问题的新理念，是实现社会主义农业现代化，进一步促进农村城市化的新举措，是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：建设社会主义新农村，要坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的目标要求，扎实稳步推进新农村建设。中央计划在2020年以前全面实现小康社会，因此如何更快更好地进行新农村建设就显得尤为重要。现在还剩下不到十五年的时间，要在这十五年时间里，在全国六十五万个村庄中实现目标要求，并非易事。

2.重点在于农民增收

经过近20年的改革和发展，到“九五”规划后期我国农业和农村经济发展进入新阶段。新阶段出现了一些新情况和新问题，其中最突出的是农民收入增长缓慢。“九五”期间，农民人均纯收入从1996年的1926元提高到2000年的2253元，增长速度从1996年的9%降到2000年的2.1%；城乡居民收入差距从1996年的2.5：1扩大到2000年的2.8：1。最近两年农民收入虽然增加较多，但城乡居民收入差距扩大的趋势并没有根本改变，农民收入增长困难依然是最为突出的矛盾。不增加农民的收入，就无法从根本上改善农民的生活水平，更无法建立起长期有效的保障体系（即使勉强建立，国家也会因此背上沉重的负担），如果不采取更有力的措施解决这一难题，将直接影响全面建设小康社会的进程。

所以说农民问题的重点是增加收入，而且在城市化进程中，农民失去土地，也只有通过各种方式增加农民收入，增加农民收入的途径，解决农民失去土地之后的后顾之忧，新农村建设才能真正搞好。

3.“八字措施”和“六字方针”

为了搞好新农村建设，中央提出“以工哺农，以城带乡”的八字措施和“多予、少取、放活”的六字方针。今年中央财政全部支农资金达到了3397亿元人民币，比上年增加422亿元，“多予”已经占到当年全部财政支出的15.3%，可是均摊到每一个村仅为52万余元，可以说是杯水车薪，而国家已经接近所能承受的极限，如果再增加投入的话，势必影响全国其他方面的发展，造成恶性循环。

从今年开始，我国全面取消农业税，全面推进农村义务教育经费保障机制改革。可见，“少取”已经到了“不取”的程度，但是这对于实现我们的目标仍然远远不够。

显而易见，为了在2020年全面实现小康社会，我们应认真落实“以工哺农，以城带乡”的八字措施，在“放活”二字上做足文章，才有可能建设好社会主义新农村，构建和谐社会。

4.三大板块，区别对待

通过我们对全国六十五万村庄的分析，根据农村的区位条件、经济发展状况等将全国农村分成以下三大板块，建议采取不同的对策。

第一块：城乡结合部，区位条件较好。该块农村大多分布在较大城市周边，交通区位条件较好，适宜或有条件发展成为大城市的卫星城镇。对于这类农村，各级政府已不需要投入过多资金，只要搞好市政配套设施的建设，在“放活”两字上做好文章，即可有效吸引社会资源，在四到六年的时间内实现新农村建设的目标。

第二块：相对边远，但较富裕的农村。这类农村大多分布在距离城市50公里~100公里范围内，处于第一板块的外围。对于这类农村，社会资源参与度较低，除自己筹措一小部分外，大部分资金需要政府投入，用于进行农业及农村生活配套设施建设，发展农村经济，逐步构建起保证农民增收的产业体系。通过五到十年的时间，基本实现新农村建设目标。

第三块：远离城市且比较贫困的农村。这类农村多分布在边远山区，长期处于落后状态，基本没有相应的配套设施，生活困苦，农民收入主要依靠当地农业和外出务工，基本没有自己的产业支撑。对于这类地区，政府在前期应投入资金改善当地的交通运输条件，在保证温饱的前提下改善当地农民的生活条件，以图发展。因为在这类地区很难发展起自己的支撑产业，难以建立起该地区的长效发展机制，同时国家的资金有限，所以按照不均衡发展战略，应优先发展上两类地区，而对于第三类地区，依靠政府财政投入改善交通运输条件和生活条件就成为重中之重。经过五到十年的时间，第一和第二板块已基本实现新农村建设目标，无需政府过多投入，而且整个社会的财富也有了极大提高，这时第三板块将成为发展重点，投入较多资金，在以前的基础上发展当地产业甚至可以考虑搬迁某些边远地区的村庄，最终实现全民共同富裕，实现全国的新农村建设目标。这一阶段大约需要十到十五年时间，有望在2020年之前实现小康社会的目标。

5.构建农民+政府+社会参与的共同体

在社会主义新农村建设中，农民作为主体，政府作为主导已是定论，可是这样是否就可以又快又好的实现小康社会呢？通过上面的分析，显然还有很多困难。但如果加上社会参与，也就是构建“农民+政府+社会参与”的共同体，也许才是建设社会主义新农村的最佳模式。通过社会参与，可以有效弥补国家财政投入的不足，在市场的指导下有效利用各方面的资金与技术。可是我国现行政策和体制对社会参与却有诸多限制，比如土地的流转，资金的投入，产权与股權等，因此，如何“放活”，创新机制，就成为构建“农民+政府+社会参与”共同体模式的关键。从更广义的角度讲，应该称为“新农村建设共同体”，凡是有利于新农村建设的组织、机构，都应该改允许加入到这次建设浪潮中来；凡是有利于农民利益的政策、模式都应该推行。所以不只是公司要加入进来，各种组织要加入进来，高校智囊机构要加入进来，国际资本、热钱等等也都要加入进来，在坚持社会主义的前提下构建新农村建设的共同体、综合体，又快又好的实现新农村建设目标。

6.社会参与的保障机制

前文已经论述过我们研究的重点在城乡结合部，主要通过引入社会资金参与，较快实现农村城市化进程。可是对于农村土地的开发，因土地性质的不同，社会参与需要面对不同的问题。对于国有土地，社会参与有非常明晰的操作流程，可靠的保障机制，但是对于集体用地，虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰，因产权与使用权的问题，社会参与一方的利益很难得到法律的保护。

因此在城乡结合地区引入社会参与的过程中，在目前立法对集体土地流转制度规定不完善的情况下，出于对农民利益进行保障的考虑，地方政府不得不在新农村建设过程中对其进行监督。因此在这种“政府+农民+社会参与共同体”模式下，如何保障各方利益，将成为社会资金介入新农村建设过程中投资商同政府、农民进行协商谈判的核心问题。

7.土地“圈地”与“整合”的困惑

新农村建设的过程，不可避免是围绕着土地展开的，因此很容易陷入土地“圈地”和“整合”的困惑之中。地产商的介入是否就意味着侵害农民的利益，土地整合是否就意味着圈地。对这类问题的判断虽不能遵循“经义决狱，原心定罪”的做法，但至少要看到问题的本质。我们认为所谓的“圈地”，应该是产权发生了转移，土地性质发生了变化，农民的利益受到了侵害。比如英国工业革命时期的“圈地运动”，大批农民失去土地，背井离乡。而在本文探讨的路径与模式中，虽有地产商、开发商、金融资本的介入，但土地性质没有改变，土地的产权更没有改变，即没有新增建设用地，也没有减少农业用地，仅仅在空间位置上做出调整，集约土地、科学规划，相反，不仅保证了农民的利益，还使他们的生活质量和收入水平得到根本改善，因此，我们认为这种整合不是圈地，是符合科学发展观和中央有关新农村建设的政策要求的。

四、城市化进程中新农村建设的路径与模式

1.城市化进程中新农村建设的路径选择

首先我们在这里说明两个概念：（1）农村城市化。是指将农村按照城市规划的要求进行建设，完善基础设施的配套。在农村地区进行土地整合，不改变农民的户口和土地性质，只改变农民的生活方式和居住条件、农村的生产方式和产业构成，以及社会保障体系，以“统一规划、统一招商、统一开发、统一安置”为指导原则，实现农村地区的全面城市化，提高农村地区的生产力水平，从而达到农民增收的目的；（2）城市化中的农村。是指按照城市发展的进程，由于城市用地范围的扩大，分区分块的逐步圈层式、外推式开发建设，通过土地性质的改变，而改变农民的身分。农民虽然发生了生活方式和居住条件的变化，但由于工作岗位的变化而无法保证其收入，也无法改变城中村的不和谐状况。

在城市化进程中虽然两种建设路径均可以实现新农村建设的目标，但是他们之间的优缺点也是显而易见的。第一条路径是从本质上实现新农村建设目标，全面增加农民收入，快速建立起长效的农民生活保障体系，改变农民的生活观念和生产方式，并且可以为农村向城市的过渡打下坚实的基础，是一条较快实现新农村建设目标而同时副作用又较小的路径，因此，对于城乡结合部这类地区，我们建议选择农村城市化这条道路。

2.城市化进程中新农村建设的运作模式

在城乡结合部选择“农民+政府+社会参与的共同体”运作模式会更加有效的推进新农村建设步伐，在充分保护农民利益的前提下，不违背国家对土地的限制性条件，创新多赢机制，将是有益的探索。该共同体的工作主要通过旧村改造、土地成片开发整理与产业结构调整相结合，以“统一规划、统一招商、统一开发、统一安置”为指导原则，进行“迁村进社区、迁商进街区、迁厂进园区”运作，即所谓“三迁工程”，实现“村民向社区集中、商服向街区集中、企业向园区集中”，可以在短时间内达到土地集约化利用，不仅能解决常见的拆迁安置难题，还可以多方面增加农民收入。由于农民并没有失去土地，还改善了原来的居住环境，又为城市发展腾出了可供开发的建设用地，完全符合科学发展观，因此这种运作模式值得研究。

五、探索与实践——新南城之路

门头沟区永定镇位于北京市西部，长安街的西延长线上，与首钢隔永定河相望，是北京十一个新城之一——门头沟新城的一部分。占地35平方公里，全镇约3万人，有24个行政村，数百个企业，散落分布在这块土地上，生活配套很少，居住条件很差，土地利用率很低。镇政府于2003年7月专门成立了新南城投资发展总公司，引进了一批具有城市运营和房地产开发经验的博士、硕士等专业人才，授权该公司对这块土地进行“统一规划、统一招商、统一整理”。在镇党委和政府指导下，通过村委会委托，自然形成“农民+政府+公司”三位一体的运作模式，探索出了一条解决“三农”问题的成功之路，被当地百姓俗称为“新南城之路”。

1.新农村建设构想

门头沟新城的规划已全部完成，其中新南城范围内规划有15万人，总建筑面积约1300万平方米，其中住宅约600万平方米，商业金融400万平方米，工业及其他约300万平方米。我们根据新城总体规划及土地利用规划的要求，在不新增建设用地规模，不减少农用地面积，不改变土地权属性质的前提下，通过空间位置的调整和土地整合，编制了一整套新南城新农村建设构想，其核心内容就是下述的“三迁工程”。

（1）“迁村进社区——村容整洁、乡风文明、管理民主”：把镇域范围内的24个行政村，以相邻的若干个村为单位合并成一个新社区，每个社区1000户左右，通过“迁村进社区”可集约出6000余亩土地。这样不仅大大改善村民居住环境，还可以腾出大量宅基地用于新城建设，加快农村地区的城市化步伐。

（2）“迁厂进园区——生产发展、生活宽裕、管理民主”： 是根据新南城总体规划要求，在规划工业地块上建设约30万平方米的标准工业厂房，将目前分散的工矿企业集中搬迁至规划工业园区内，并引进高新技术、环保研发型现代化企业。这样，不仅有利于地区经济发展和劳动就业，还将会腾出大量的工矿用地用于新的建设。

（3）“迁商进街区——生产发展、生活宽裕、管理民主”： 是按照规划指标，在交通便利、人气聚集的街区建设约30万平方米的商业用房，通过招商引进一批中外特色餐饮美食、江浙小商品、休闲娱乐茶座等经营业态，大幅提升地区消费人气，以配合地区生态旅游主导产业的发展。一方面，农民通过出租商业地产得到持续长久的生活保障；另一方面，繁荣的商业又可以增加政府的财政税收。

根据模拟测算，在“三迁工程”实施完成后，可以使农民每人每年增收约2万元，新增就业岗位3.5万个，新增税收每年2亿元。每个农民都住上了新房，平均每人在50平方米左右。集体经济还可拥有相当部分工业厂房和商铺搞经营性物业。还可以腾出8000余亩建设用地用于新城建设。总计投入在30亿元人民币左右。如果政府能给予政策支持，我们完全可以不需要政府和农民投入一分钱，仅通过引进社会资金就可以实现这一构想。

2.冯村现象

冯村位于永定镇中部，是北京市经济百强村、门头沟首富村，也是新农村建设共同体——“农民+政府+公司三位一体”运作模式的成功范例。在区、镇两级领导班子的指导下，通过冯村人的努力和新南城公司的帮助，冯村在新农村建设方面取得了骄人的成绩。2005年全村的经济总收入已达到13亿元，2006年上半年总收入已超过8亿元，为冯村经济发展实现新跨越奠定了坚实的基础。

“迁村进社区”：10万平米的村民楼房已建成并全部入住，村民都住上了宽敞明亮的楼房，人均居住面积从不到15平米增加到40平米。作为农村经济体制改革的试点，在冯村实行确权不分地、土地入股的政策，让每个农民都成为股东，每户可一次性分到现金20万元~30万元，把土地的租金收益进行二次分配，每月的固定收入就有1000多元，在冯村，农民人均年收入已逾2万元，收入稳定。在冯村大多数村民能享有养老金、合作医疗费等福利，冯村已切實做到了让广大村民做有所为，老有所养，解决了村民的后顾之忧，使农民得到了持续有效的社会保障，冯村已基本达到了城镇小康生活的标准，率先步入了城市化的生活，使当地农民得到了持续有效的社会保障。

冯村已实现了农业产业化、农村城市化，农民居民化，就业工薪化，实现了“耕者有其产”。父老乡亲编了一段顺口溜，“离土不离乡，转居不转工，土地变股份，农民当股东，家家住新房，年年有保障，人人有事做，共同奔小康”。

在新南城总公司的帮助下，冯村顺利进军商业地产，在北京、福建等地购买近6万平方米的商铺，分别与世界500强法国欧尚、沃尔玛和IBM结为战略联盟，冯村农民成了世界500强企业的“房东”。

通过“农民+政府+公司三位一体”的运作模式，冯村的村民生活已富裕起来了，村容村貌变的更美，文化活动更为丰富，管理也更为民主，冯村已改写了京西落后贫穷的历史。冯村已建设成为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，冯村是门头沟区新农村建设最具代表性的成功典范，在冯村构建出了一个和谐的社会环境。

六、结论

本文只探讨了城乡结合部地区在城市化进程中新农村建设的路径与模式，在政策上对城乡结合部地区“放活”，在路径上确定“农村城市化”的方向，在运作上构建多方盈利的共同体模式，推行“三迁工程”，无论是在理论上分析，还是在小范围内的试点都已经证明我们选择的路径与模式的正确性。随着冯村试点的成功，“三迁工程”马上就要在整个新南城35平方公里的土地上全面铺开。

“中国的农民太穷，中国的农民太苦，中国的农民太累……”，随着《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中央一号文件的出台，中国的“三农”问题终于“破题”。波澜壮阔的新农村建设已经拉开大幕，但是确定目标是一回事，实现目标又是另一回事，需要我们以一颗赤诚之心，以高度的责任感和使命感，去探索中国的新农村建设之路，其间的道路必然是曲折的，但未来也必是光明的。