绑架“空降”制度的那些定律

刘俊生

与其他制度一样，空降制度同样利弊相连。扬利抑弊是我们制度运行者的使命。但稍不留神或监督松弛就会使得我们的制度运行者们抑利扬弊。绑架制度即为扬弊的主要手段，它会放大制度的弊端。因此，须谨防空降制度被绑架。

情形之一者，被上级空降机关所绑架。根据帕金森定律，在任务一定的前提下，机关工作会自动膨胀，机关人员会自动增长。此种情形下，上级党委或政府理性的选择就是空降本级机关官员于下级政府甚或下下级政府。此乃情理之中，因为这样做会大大提高上级机关部分官员的晋升速度，有效地减轻上级任用机关或者任用者的晋升自己官员的压力，由此赢得“满堂彩”。上级任用机关何乐而不为呢？更有甚者，此种空降做法在我国的干部人事制度中具有传递性，也就是说各级党委或政府都会空降自己的官员于下级政府或者下下级政府。中央机关官员可以空降于省级政府甚或地市级政府，省级机关官员可以空降于地市级政府甚或县级政府，地市级机关官员可以空将于县级政府甚或乡镇级政府，县级机关官员可以空降于乡镇级政府。各个“上级机关”都会满意，唯独挤压了最最基层官员的晋升空间。

情形之二者，下级被空降机关所绑架。中国公共资源特别是公共财政的控制导向是向上集中的制度，党委或政府的级别越高，所控制的资源就越多。下级党委或者政府要想从上级机关处获得更多的转移支付和专项资源以及获得与资源相关的更多政策，那它从理性上就会选择更多地接受这些空降官员，以便利用这些空降官员在上级机关的地位或者人脉疏通上级资源获得渠道。尽管这样做有可能挤压本级官员们的晋升空间，但通过“情形一”可以有效地缓解此种压力，使之得到平衡状态。

情形之三者，被“空降”官员所绑架。职务晋升和扩大权力是官场中人最大利益驱动所在，此乃官场铁律之一。在空降官员的过程中，要么上级空降机关通过承诺或默认提升“空降”干部的职务或者扩大“空降”干部手中的实权来提高本级机关干部的空降意愿，要么上级机关干部通过向本级空降机关明确表达或暗示晋升职务和扩大实权的愿意而自愿地空降下去。空降制度由此最大限度地满足了“空降”官员的利益追求，使“空降”官员成为绑架空降制度锁链上的重要一环。

从以上分析可以看出，空降制度能够满足空降机关、被空降机关和空降官员各自的利益需求，正是这三方容易？共同绑架空降制度。在空降制度绑架者们的“共同”努力下，空降过程中的诸多环节就会“走调”，如简化提名、省略考试、虚置考核、弱化集体表决（或投票）、公示缺位等，有违干部任用的公开、平等、竞争原则，从而使空降制度“变味”。

帕金森定律、公共资源向上集中定律、追求职务和权力的官场铁律共同构成绑架空降制度的理论基础。既然是规律，其根源就很难消除，绑架在所难免。有人认为，若由单向的空降变为双向的流动，即上级机关空降多少名官员于下级政府时，同时有等数量的下级政府官员任职于上级机关，那就会解决空降制度造成的弊端。实则非也，这样做只是部分解决了空降挤压下级官员官位的问题。而我们不禁会问：由单向的空降变为双向的流动，目的何在呢？并且会追问：原来空降制度的目的是什么呢？问题似乎回到了制度设计的起点：目的何在？空降话题之所以成为当今热门话题之一，乃是大量空降中层官员的现象引发的。事实上，在我国高度集权的干部人事制度下，空降各级党委和政府的“高层”官员是一贯性做法。制度使然，没有值得大惊小怪的。现在连中层官员都空降了，所以大家关注了。看起来十分复杂的空降问题乃至官员选拔任用问题，其实非常简单，那就是全国性的官员由全国人民或其代表机关来决定并监督之，省级官员由全省人民或其代表机关来决定并监督之……一言以蔽之，我的事情我做主，这就是民主的实质。

（作者为中国政法大学行政管理学教授、博士生导师）

责编/王慧美编/李祥峰