封驳制度的意义

刘文瑞

中国古代官场不乏敢于抗上、直言不讳的耿直之士，加上文学作品中对皇帝一言九鼎、权臣压制言路的渲染，使不少人认为古代的制度不允许臣下抗命君主。殊不知即便在皇帝最专制的情况下，也还有可以否决皇帝意见的封驳制度。

中国在汉代就建立了封驳制度。所谓“封”，就是把皇帝的敕令退还回去拒不执行；所谓“驳”，就是指出皇帝敕令中存在的错讹失误。汉代的丞相，在制度上享有封驳权。例如汉哀帝时，丞相王嘉就退回了皇帝要加封董贤的诏书。然而，丞相既要执行皇帝的诏旨，又享有封驳的权力，在职能上存在冲突。当时的解决办法是：如果皇帝不愿听从丞相的封驳，那么丞相就应当辞职。否则，国家机器就不能正常运作。到了唐代，解决这一问题的方法是部门分工。唐代实行三省制，中书出诏令，门下掌封驳，尚书管执行，门下省的职责就是“出纳帝命，封驳诏奏”。凡有制敕下发，先经门下，认为不当者可以封还重拟，需要修改者直接批注退回，具体由给事中操作，“诏敕有不便者，涂窜而奏还，谓之涂归。”（《新唐书 · 百官二》）其后，这一制度一直存在，就连孟森认为“最无制度”的元朝，也有同封驳类似的覆奏举措。忽必烈曾经对右丞相史天泽说：“朕或乘怒欲有所诛杀，卿等宜迟留一二日，覆奏行之。”（《元史 · 世祖二》）明朝，内阁依然可以封驳皇帝的诏旨，嘉靖时的阁臣杨廷和，针对议大礼，“先后封还御批者四，执奏几三十疏，帝常忽忽有所恨”（《明史 · 杨廷和传》）。另外，六科给事中专门负责封驳，“诏旨必由六科，诸司始得奉行。脱有未当，许封还执奏。”（《明史 · 骆问礼传》）即便到了崇祯年间，李清任给事中，曾看到被皇帝下令廷杖的官员，已经根据旨意解衣待杖，也要等给事中签押的驾帖送到后方可行刑，这显然是封驳制度的遗留。

皇权既然是专制的，为何还要有封驳制度？封驳会不会对皇权形成损害？显然，封驳制度的建立来自于政治实践。汉唐吸取秦隋的教训，认识到皇帝也需要有人不断提醒，如果没有人在皇帝头脑发热时降温刹车，有可能会给帝国带来灭顶之灾。所以，尽管皇帝可能会觉得封驳限制了自己的权力，使自己不能为所欲为，但权衡利弊，有它还是比没有好。当然，皇帝在遭到封驳时，很可能会觉得束手束脚，像嘉靖皇帝就曾被多次抗命的杨廷和气得吹胡子瞪眼，但他也无可奈何。从历史的经验看，封驳不但不会降低皇帝权威，反而由于其能够减少皇帝的失误，倒过来增加皇帝的威望。

当然，如果封驳导致皇帝的命令得不到有效贯彻，则会严重影响帝国的运行。所以，历代的办法是对于皇帝不听取的封驳，则提出封驳的相关官员尤其是负有执行责任却持不同意见的官员，则要辞职，一是表达自己的坚持，二是腾出位子保证皇帝意旨的贯彻。唐代开始把封驳权与执行权分开在两个部门，在一定程度上消解了封驳与执行的这种矛盾。

了解封驳制度，可以使人们知道，即便是在最专制的体制下，对于最高权力依然需要有一定的制度约束。在高管团队中，要给不同意见的表达留出一定的制度通道。号称天纵圣明的皇帝，也不可能不犯错误。如果制度上从一开始就不允许不同意见存在，那么，这个制度肯定会出大错。专制型的管理，也需要给最高领导人留出可以转圜改变主意的余地。

封驳制度的运行和演变，反映出制度作用和人的作用是相互配合的。历史上的抗命，多数不仅要靠正人君子的正直敢言，而且要靠相应的制度保障。没有制度的抗争，实际上是原始丛林状态。所以，即便是人治体系，也需要重视制度建设（习俗也是制度）。所谓人治与法治，不过是二者的比例与侧重不同而已。把二者对立起来，是一种过于简单化的思维。当然，人与制度的相互作用，有可能使制度的初衷得到强化，也有可能使制度的初衷弱化，还有可能改变制度的初衷。封驳制度的实施效果和演化方向，取决于不同的人对这一制度寄予的不同期望和不同努力。中国历史上的王朝兴衰轮回，是人与制度的合力。封驳制度在运行中，其效果如何取决于人。如果皇帝愿意听到不同意见，或者不愿听但却理解这一制度的积极作用，封驳就会强化；如果皇帝认为封驳是对自己权力的剥夺，则会弱化；如果皇帝要借用封驳达到另外的目的（比如整肃队伍），则会影响到封驳的指向。

人们还需要认识到，任何时候，总会有人钻制度的空子，上下都有。当制度会增进相关人的利益时，人们乐意遵循制度；当制度削减相关人利益甚至危害相关人时，是人都会规避甚至违反制度。正由于人们利益的不同，才会出现制度的博弈。秦始皇的强势权威，导致为批评朝政设置的博士制度“备而弗用”；唐太宗对变成昏君的担心，则助长了魏徵提意见的勇气。所以，没有正强化的制度，作用会衰减；只有制度本身能带来激励，其作用才可不断增强。统治者志得意满、过于自负时，封驳的效应就会削弱；统治者“如履薄冰，如临深渊”时，封驳的效应就可增强。当杨国忠以仪仗马队为例，威胁敢于嘶鸣的仗马没有草料时，大臣们就以沉默不言居多；当明代遭受廷杖能够青史留名，而且士人以气节相尚时，乐于挨打的大臣就前赴后继。

在管理中，行动需要共识，决策需要异议。封驳就是一个表达异议、达成共识的制度安排。更重要的是，制度是在运行中不断修正调整的。只有昙花一现的短命王朝或者起义叛乱，才会把封驳当作对最高权力的危害。