陕西省社保资金保值增值的现实途径选择

王虎平 陈桢 周明

摘 要：有关地方社保资金多元化投资和入市问题是近两年争论的焦点，文章通过对陕西省社保资金投资运营的现状调研发现，投资渠道单一、收益率低是目前存在的主要问题，但其根本原因在于已有政策运用不足。在充分分析政策的基础上，提出了符合陕西省实际的多元化投资建议及相关配套政策。

关键词：基金结余 投资渠道 收益 管理体制

中图分类号：F840.61文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）08-169-03

一、引言

2011年以来，有关地方社保资金入市问题一直是各界关注的焦点，尤其是今年3月份，社保基金理事会受委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元的事件，使得整个争论达到了高潮。郑秉文、李永森（2011）等学者认为社保资金进入股市，不仅能保值增值，而且能够促进股市发展。人保部、证监委和全国社保基金理事会也持赞成意见；而刘纪鹏、叶檀（2012）等学者持反对意见，认为我国股市机制不健全，财政部等也持相同意见。

总体来看，上述争论和研究基本上是对养老保险基金进行多元化投资的必要性进行论证，但结合具体省份，对于社保资金多元化投资的具体渠道，以及在投资组合方面如何确定，投资管理方式如何改革等问题缺乏深入的研究。本文在对陕西省社保资金运营进行调研的基础上，对上述问题进行回答，同时也是对社保资金是否入市争论问题进行补充。

二、陕西省社保资金投资运营的现状

1.社保资金的收支及结余分析。从2006年以来，陕西省社保经办机构的工作重点一直是放在扩大覆盖面上，同时在中央财政转移支付和各级政府财政补贴加大支持力度的帮助下，陕西省社保基金历年滚存结余逐渐增加，见表1。

养老保险结余包括企业职工基本养老保险和机关事业单位养老保险基金

2.运营模式及收益。从各年份社保基金总决算以及笔者调查，目前陕西省社保资金主要的投资方式是银行存款。2006年到2010年社保财政专户资金使用情况见表2。

从表中可以看出，陕西省社保专户资金中的债券投资比例很小，基本可以忽略不计。专户资金中很小一部分以定期存款的方式存放，近几年比例不断上升，从2006年的2.19%，上升到2010年的8.34%，目前接近于全国平均水平。尽管比例在上升，但存款结构依然不合理，活期存款额度占九成多，比例过大，使得资金平均收益率远低于一年的银行存款利率，与同期通过膨胀相比，收益率更低，过去5年陕西省财政专户资金投资收益情况见表3。

从表3可以看出，陕西省社保资金总体收益率很低，最高年份是2008年，但收益率不到1.5%。其余各年投资收益率均低于同期通货膨胀率，这说明陕西省社保资金实际价值正在贬值。

3.社保资金投资运营中存在的主要问题。

（1）认识滞后，已有政策运用不足。目前针对社保资金投资运营的法规主要有《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）规定:“养老基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户”；财政部《社会保险基金财务制度》（财社字[1999]60号）规定：“社会保险基金结余除根据财政和劳动保障部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券。”

对于存银行只是作了原则规定，但存款的种类、存期的长短、存款的方式等方面没有作出明确的规定，而陕西省在此方面没有突破，大部分结存资金主要是以利息较低的活期存款方式存取；另一方面，在购买国家债券上也没有充分利用已有政策。国家债券除了国债以外，还包括其他政府部门发行的债券，如中国人民银行发行的央行票据，政策性银行发行的金融债券等。上述机构发行的债券都是以国家信用作为担保，而其收益率要高于银行存款利率，陕西省社保资金一直没有涉及。

（2）投资渠道单一，银行存款形式单一。目前，陕西省社保资金的投资渠道主要是银行存款，只有不到一成的资金为定期存款，其他大部分资金以活期存款方式存放，没有对银行存款期限、品种等组合产品进行投资，其他投资渠道基本没有。

（3）投资收益率低，基金抗风险能力弱。投资品种的单一反映在收益上必然是收益率低下。近些年，陕西省社保资金投资收益率都在1.5%以下。大部分年份低于同期通货膨胀率，造成了社保资金实际上处于贬值状况，抗风险能力弱。

（4）形成对财政的隐形压力。公共财政承担着对社会保险基金的托底责任。如果基金的自求平衡能力差，抗风险能力弱，将会给财政背负隐形压力。目前社会保障支出已成为陕西省财政支出的第二大项目，未来随着陕西省人口老龄化步伐的加快、社会保障待遇的进一步提高、做实个人账户的潜在压力、其他险种统筹层次提高等因素，陕西省财政承担社会保障托底的压力将增大。

4.社保资金保值增值的必要性及紧迫性。

（1）人口老龄化、社保待遇标准的提高加大了基金支出。从1990年第四次人口普查以来，陕西省人口老龄化速度呈加速上扬之势。老年人口抚养比由2011年的0.1182%增长至2030年的0.257%[张思锋，张冬敏，雍岚。“引入省际人口迁移因素的基本养老保险基金收支测算——以陕西为例”。《西安交通大学学报》(社会科学版)，2007（2）]①；另一方面，随着社会经济的进一步发展，人们生活水平和和社保待遇标准的逐步提高成为必然趋势。自2005年至2011年，陕西省依据国家政策，已经连续8次提高企业退休人员养老金标准，养老金平均水平由604元提高到现在的1621元，社保资金支出快速增长。

（2）扩面空间和提高费率的限制导致财政负担逐渐加重。根据《陕西省人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划》，“十二五”期间陕西省城乡居民基本养老保险参保率将达到90%，城镇基本医疗保险参保率将达到95%，覆盖面将难以进一步扩大；另一方面，过高的缴费率难以再提高。我国社会保险的缴费率为世界上最高的国家之一，因此，今后陕西省社会保障发展趋势是一方面参保扩面的难度加大，另一方面缴费标准不能提高，从而决定了社保基金收入难以增加，给财政造成了巨大的负担。

（3）通货膨胀将使社保基金存在不断贬值的风险。通货膨胀造成了社保结存资金的贬值，未来通货膨胀率继续上涨的威胁依然存在，以银行存款为主要投资方式的社保资金增值程度依然低于通货膨胀率，社保资金依然面临着贬值的风险。

综上所述，陕西省当前在面临人口老龄化加剧、通货膨胀率较高的形势下，社保资金的保值增值问题将愈来愈突出。

三、陕西省社保资金拓宽投资渠道的可行性分析

1.中央及相关部门高度重视，解决时机日趋成熟。2011年8月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议要求进一步加强社会保险基金管理，坚持安全第一的审慎原则，在完善法规、严格监管的前提下，适当拓宽基本养老保险基金投资渠道，实现保值增值；2011年10月25日，人力资源和社会保障部召开第三季度新闻发布会，政策研究司司长、部新闻发言人尹成基指出目前人社部正在会同有关部门研究制定基金投资运营办法；2011年12月14日，中国证监会党委召开中心组（扩大）会议，其中一项重点工作是研究加大鼓励长期资金投资股市的政策措施，证监会将与有关部门沟通对基本养老保险及全国住房公积金余额进行合理运用的途径，建议借鉴社保基金经验，委托专业机构进行投资；2012年3月，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元。

从上述几方面的表态来看，社保资金保值增值问题的解决时机已基本成熟。

2.经济稳定增长为社保基金投资提供良好的宏观环境。宏观经济的稳定增长意味着投资会获得丰厚的投资回报。近几年，我国经济发展态势总体良好，给基金投资提供了一个稳定安全的环境，全国社保基金和企业年金的投资收益率一直保持在一个比较可观的水平上。得益于此，未来我国经济还将保持较快增长态势，这为社保资金的保值增值提供了良好的经济基础。

3.金融市场和产品的多样化为社保基金投资提供了选择空间。社保资金和金融市场实际上是一种双向互动的促进关系，金融市场的发育程度及一体化程度对社保基金的保值增值有着实质的影响。从上个世纪90年代开始，金融市场得到了快速发展，表现在市场规模快速增长、金融产品的创新和丰富、金融市场的结构优化取得了一定的效果。理论和实践都证明，我国目前的金融市场环境，初步为社保资金保值增值提供了方法、工具。

4.理论界一直呼吁放宽地方社保资金的投资渠道。社保资金的保值增值问题一直是理论界关注的重点，多位知名社会保障学者呼吁要改革社保基金的管理制度，实现社保基金投资体制的市场化与资产配置的多元化，提高整体收益率，以市场化的运作保证巨额社保基金的增值。

四、陕西省社保资金保值增值的具体方案及相关措施

随着人口老龄化高峰的到来，宏观经济的不确定性导致的通货膨胀等因素，社保资金的保值增值问题日益突出，社保资金的市场化运作是国际和国内的普遍趋势。考虑到目前的政策环境，陕西省社保资金的投资运营也应该是分阶段、分步骤地进行。

1.现阶段政策许可下的投资渠道。

（1）银行存款。具体的银行存款品种，除了用于支付的基金以活期存款外，对于结余的部分以不同期限存款组合方式进行。随着陕西省老龄化高峰的到来，建议预提部分周转备用金，额度为每年支出额的1/6～1/5，这部分资金一方面可以备支出应急和临时性支出，另一方面若不支出，可以采取不同期限存款的组合方式保值。

（2）银行保本投资产品。一般根据本金与收益是否保证，我们将银行保本投资产品分为保本固定收益产品和保本浮动收益产品两大类。可以考虑将3%～5%左右的结余资金投资于银行保本投资产品，在和商业银行的谈判中，可以以附加合同的方式，以银行信用作为担保。保本固定收益产品和保本浮动收益产品的收益率在3%～6%之间，相比同期银行存款利率，尤其是活期存款利率，收益率大大提高。

（3）国债。国债是以国家信用担保的稳健类理财产品，收益高于同期定期存款。可以通过委托商业银行作为投资管理人投资。

（4）协议存款。一部分结余资金以协议存款的方式存放银行。协议存款利率比较灵活，由协议双方约定，可选择固定利率也可选择浮动利率，一般比同期银行定期存款利率高10%～15%。因此，建议对陕西省社保资金结余中5年内对流动性没有要求的资金进行协议存款。

（5）其他国家债券组合。除了上述投资品种以外，待取得投资经验后，可以适当投资信用等级较高的国家债券，如央行票据、政策性银行金融债券、铁路建设债券以及地方政府债券等。在保证资金安全性的基础上，较好地提升投资收益率。

2.建立适合陕西省实际的社保资金投资管理体制。目前陕西省社保资金的保值增值没有一个明确的机构负责，资金的保值增值设计、监控等工作一直没有提上议事日程，随着资金结余额度的加大，必须确定机构负责此项工作。建议成立社保资金保值增值管理委员会，委员会由分管副省长，财政厅、人力资源社会保障厅、卫生厅、民政厅等相关部门组成。委员会下设社保资金保值增值管理办公室，常设在省财政厅。办公室实质上起到受托人的作用，统一招标确定资金托管银行和投资运营机构，负责对投资管理人的选择、监督和考核，负责对投资方案的审定。办公室根据委员会审定的投资方针，通过季度例会和日常会议两种形式进行决策。会议采用记名表决，投资决策委员2/3以上赞成，才能形成会议决议。

3.建立社保资金投资考核监督及信息披露制度。加强对社保资金保值增值管理办公室的考核、监督，建立社保资金投资管理的信息披露制度。投资管理人的确定、投资品种的组合以及投资方式等初步确定后，由办公室向社保资金保值增值管理委员会汇报，对投资组合及风险防范方案进行审定；按季度、年中和年度汇报投资及收益情况，将投资收益状况列为考核指标，确定最低保证收益率，如低于最低保证收益率，则考核为不合格。

4.向国家有关部门积极申请的投资渠道。尽快打通国债一级市场渠道，在中央国债登记结算中心开立丙类账户，打通在国债一级市场委托购买国债渠道，在国家发行国债及其他债券时及时购买；恢复发行特种定向社保国债，争取将陕西列为试点省份等。

[本文为陕西省财政厅重大项目《陕西省社保资金保值增值研究》（2011年度）的部分研究成果。]

参考文献：

1.张思锋，张冬敏，雍岚.引入省际人口迁移因素的基本养老保险基金收支测算——以陕西为例”.西安交通大学学报(社会科学版)，2007（2）

2.陕西省财政厅.陕西省社会保险基金总决算，2006-2010

3.郑秉文.养老钱如何赚起来.人力资源，2011（10）

4.刘纪鹏，沙玉兰.地方社保基金入市安全第一.经济，2012（4）

（作者简介：王虎平，陕西省社保资金管理中心主任；陈桢，陕西省社保资金管理中心副主任；周明，西北大学公共管理学院教授 陕西西 安 710000）（责编：若佳）