上海行业协会立法的难点及对策思考

沈闯

党的十七大报告提出要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局和基层社会管理体制，同时，提出三个“最大限度”（即：要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素）的新要求。2012年5月，上海市第十次党代会明确要求完善社会管理格局，形成符合上海特大型城市特点的社会管理体系，最大限度激发社会活力，努力促进社会和谐。培育发展社会组织，理顺管理体制，加强分类指导，鼓励支持各类社会组织参与社会管理。2011年4月，中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发了《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》（即沪委办发【2011】19号文件），明确了社会组织的发展方向和目标，其中对行业协会等经济类社会组织提出“进一步增强经济类社会组织的独立性、代表性、权威性”、“完善法人治理结构和内部管理制度，增强服务企业、规范行业、发展产业的能力”等方面的要求。同时，还明确提出要加快制定《<上海市促进行业协会发展规定>实施细则》，不断破解上海行业协会立法难点和问题。

一、上海行业协会立法现状

2002年1月，市政府出台了《上海市行业协会暂行办法》和《关于本市促进行业协会发展的指导意见》。同年10月，市人大常委会颁布《上海市促进行业协会发展规定》，这是我国省市第一部促进行业协会发展的地方立法，对推进上海行业协会的规范发展起到了重要作用。2009年11月，市委、市政府以学习贯彻十七届四中全会精神为重点，召开全市社会建设大会，出台了《关于加强上海社会建设的若干意见》。会议明确提出尊重社会组织主体地位，把构建社会组织发展体系作为未来上海社会建设的总体目标之一。2010年7月，市人大常委会审议通过了修改后的《上海市促进行业协会发展规定》，该规定对相关条款进行了修正，并于2010年11月1日起施行。该规定虽然为上海行业协会的深化改革提供了有力的法制保障和稳定的制度框架，能够使上海行业协会的持续发展获得更大空间，但只是框架性和前瞻性规定，可操作性有待随实践发展进一步增强。

上海市人大常委会于2002年10月颁布的《上海市促进行业协会发展规定》以及上海市政府颁布的一系列关于上海市行业协会的规范性文件，是上海市人大常委会及市政府通过地方立法等形式,完善我国社会主义市场经济、探索政府职能转变、提高执政能力的有力举措。《规定》的颁布和实施是上海市人大常委会发挥立法的引导、规范和保障功能，推进行业协会健康发展、探索促进行业协会制度化建设的重要立法尝试。

二、制约上海行业协会发展的因素

跨入21世纪，上海经济社会发展进入了新的阶段。上海经济结构调整、社会结构转型的速度明显加快，对经济管理、社会管理提出了全新的要求。

1、行业协会管理体制不顺畅

国务院《社团登记管理条例》对行业协会实行双重管理体制，即实行登记管理机关和业务主管单位双重管理模式。长期以来，对这一体制一直存在着争议，实践中也存在着部门职责不清、管理不畅等问题。具体表现在以下几方面：个别政府工作部门对行业协会业务指导不够，缺乏日常指导监督，社团登记管理机关与政府工作部门（指导）单位管理权限和职责分工不够清晰等。

2、行业协会自身建设不到位

从调查问卷反馈情况看，经费不足和人才问题仍是行业协会感到提升服务能力面临的最大难题。出现这种情况，很重要的因素就是行业协会发展不平衡，虽然已经涌现一批标杆型行业协会，但两极分化明显。以经费为例，根据178家行业协会填报的年度经费，每年低于25万的有60家，占33.7%，25万-75万的有59家，占33.1%。换言之，年度经费低于75万的行业协会占总数的三分之二。

3、行业协会内部治理结构不完善

完善行业协会治理结构是促进行业协会发展的重要手段。主要有如下几方面有待落实：切实做到政会分开；细化信息公开相关制度；明确国家机关工作人员兼职的范围、限定任职年龄等。

5、行业协会退出机制有待建立

行业协会只有“出生”，没有退出机制，尤其是“自上而下”成立的行业协会生命力极强。因种种不确定性因素，导致很多协会无法发展甚至也无能发展，可是没有制度性的退出机制，导致无法按照市场经济原有的规律消退，不能够形成优胜劣汰、协调发展的局面。

三、破解上海行业协会立法难题的对策思考

1、创新行业协会管理体制机制

打破原有双重管理体制，明确登记管理机关、业务指导单位及政府其他有关部门之间的职责权限和分工配合；实行有条件直接登记制，降低协会准入门槛。针对有些行业协会实行有条件直接登记制，目的是为了进一步提高政府部门的行政效率，同时解决日益发展的社会业态与当前政府部门不匹配这一实际问题。这类情况的出现主要归结于：一方面想成立行业协会却找不到业务主管部门；另一方面原有归属一个业务主管部门的行业协会，现有几个相关业务主管部门来管。因此，直接登记对行业协会自身发展，对现行业务主管单位实行行业管理、行业指导、行业监督、行业服务，以及政府综合部门对行业协会指导服务都是有力的推动。但对社团登记管理机关来说必然增加对行业协会管理的工作量和相关职能，对此需要循序渐进地推进，针对上述两个方面的行业协会，允许其既可选择直接登记制的方式，也可采用传统的方式办理。与此同时，为防止行业协会在没有业务主管单位的情况下出现一些难以预测和解决的问题及纠纷，辅之以行业协会自律承诺制。

2、不断加强行业协会能力建设

在目前行业协会人才欠缺，财力薄弱的情况下，需要在制度设计中倡导并促进具有社会责任感和公信力的社会中介组织参与行业协会的制度建设和专业服务，以弥补行业协会的能力不足。行业协会的发展和完善不应仅靠行业自身的力量，同样也需要汇集全社会各方面力量的积极参与，需要市场专业机构和会员企业发挥各自的优势，形成“八仙过海，各显神通”的氛围。这样可以加强和提升行业协会的能力建设，从而通过优良的服务和较高的工作水准获得会员企业和社会的广泛认同，切实改变一味依赖政府的工作方式。

3、促进行业协会人员职业化

行业协会从业人员的社会保障制度付之阙如，从业人员的待遇和社会保障水平只能参照企业执行，造成行业协会人才流失严重，从业人员素质有待提高。因此要提高行业协会工作人员的自身素质，建立一支懂专业、高素质的职业管理人员队伍，优化行业协会工作人员的年龄结构、专业结构，逐步实现行业协会工作人员的专业化、职业化。对此，一是行业协会应当与聘用的工作人员签订聘用合同，并为其缴纳社会保险费。单位会员派驻行业协会的工作人员享受原单位待遇。二是行业协会专职工作人员申报专业技术资格的，按照本市有关职称申报、评审规定执行。

4、完善行业协会内部治理结构

行业协会内部治理结构的建立和完善，是行业协会能力建设的重要方面。加强制度建设的重点是建立和完善以章程为核心的内部管理制度，实现依章程治会。行业协会要成为真正意义上的行业协会，必须根据不同行业的特点完善行业协会的制度建设，包括对章程、议事规则、民主选举制度、财务制度、工作通报制度、代表行业对外意见表达制度、行规行约等进行完善，必须明确协会会员、会员大会、理事会、监事会、理事长、秘书长、秘书处等主体的权利义务以及他们作出决策的程序的具体规定，使行业协会严格按照行规和相关程序运作，体现行业协会的民主管理、集体决策、透明公信。

5、健全行业协会退出机制

行业协会对地方产业具有自然垄断的管理权限。由于相应的退出机制不健全，对行业协会干涉会员企业及同行业非会员企业的工作往往缺乏监督。行业协会角色出位，侵害企业的合法权益，有其深层次的原因，那就是其权力缺乏制约。一方面行业协会缺乏竞争，一行一会或一地一会，企业除非不参加协会，否则只能进行“霍布斯选择”。另一方面行业协会缺乏有效规制。要健全行业协会退出机制，与“一地一业一会”相对应，使行业协会进入与退出机制健全化。行业协会出现如下情形的，应予以退出：一是提供虚假材料骗取登记的；二是依法登记后单位会员数量少于三十个，且六十日内仍未能达到要求的；三是超过一年未按照章程规定召开会员大会或者会员代表大会、理事会或者常务理事会会议的；四是连续两年年度检查不合格的；五是符合注销条件，不按照规定办理注销登记手续仍继续开展活动的；六是严重违规违纪，造成恶劣的社会影响，需要重组的。此外，对行业协会运作中出现的问题，视情节给予其限期改正、收回授权、重新选举直至解散的处理。