善治视域下乡村社会管理体制的弊端及解决对策研究

葛水林 吕航

摘 要：乡村社会管理是我国社会管理的最基础性部分，它不仅关乎乡村社会能否和谐发展，更是关乎国家长治久安的重要问题。当前我国乡村社会管理体制弊端主要体现为透明性不高、回应性较低、参与性不足、责任性不强、有效性较低。分析这些弊端的成因并提出相应的对策思考，以期为完善乡村社会管理体制提供有益的借鉴。

关键词：社会管理 善治 乡村社会 管理体制

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）08-044-03

善治是指民间和政府组织、公共部门和私人部门之间的管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化状态。我国学者俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民的合作，共同管理公共生活，它是政治国家与公民的一种新颖社会关系，是两者的最佳状态。更进一步说，善治就是治理的理想状态，其特征主要表现为政府和政府官员行为的合法性、透明性、责任性、法治性、准则性、回应性和有效性。{1}

善治的本质就是追求公民与政府之间的良性互动，在社会管理的过程中，除了强调政府的重要作用，但同时也离不开公民的积极参与。善治就是一个还权于民的社会管理过程，它为我们提供了一个可以利用的学术资源和理论框架，是民主建设的又一大理论创新，它要求公民通过政治参与，与政府共同合作进行社会公共管理，从而实现公共利益的最大化，是公民与政府合作的最佳耦合状态。

一、当前我国乡村社会管理体制存在的主要弊端

党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这是中国特色社会主义社会管理格局的善治取向，“政府负责、公众参与、社会协同”，是社会管理格局创新的必然选择，然而在当前我国乡村社会管理体制中存在着一些突出问题，有违于善治的本质要求。

1.服务性不强。首先，由于传统文化等因素的制约，我国行政主体普遍缺乏服务意识。官本位思想的存在使得部分官员以权谋私的现象严重，逐渐脱离人民群众，不能意识到为人民服务的重要性。其次，在实践中，许多政府官员忽视了为人民服务的主旨，过分注重个人升迁，甚至做出有损人民合法权利的行为。如屡见不鲜的强拆事件，各级官员为了发展所谓的地区经济，实现个人升迁，至少数弱势群体的利益于不顾，导致了某些悲剧的发生。

2.透明性不高。从现阶段的乡村社会管理中推行的村务公开制度来看。首先，村务公开整体上缺乏统一规范，对于公开的内容、时间、形式等缺乏统一的明文规定，这难免会造成“上有政策，下有对策的情况”，导致各地村务公开五花八门、参差不齐；其次，许多地方在实施过程中重形式，轻效果，为了公开而公开，只是公开一些无关紧要的规定或文件，对关系村民切身利益的内容避而不谈；再者，村务公开中尤其是财务制度的公开，许多地方公开“水分”较多、有章不循，财务制度村干部说了算，甚至不公开，出现了一些公款吃喝，劳民伤财等腐败现象，严重损害了村民的利益。

3.回应性不足。在大力提倡勤政廉政建设的今天，我们很高兴地看到大多数政府官员能够以身作则，积极处理政务，了解人民的需求，及时解决人民的诉求。但仍有些政府官员高高在上、得过且过，对一些民众关心的问题充耳不闻，缺失及时地回应和处理；对一些关乎人民切身利益的问题不能及时处理，甚至做出损害人民利益的行为。例如，最近几年频发的农村群体性事件在很大程度上源于基层政府回应性的缺失。事实上，许多农村群体性事件属于“能量积聚型”，当能量积累超过所能承受的临界点后才突然释放出来，从酝酿到发生都有一个过程，有各种苗头和征兆，如果地方政府和相关部门保持高度的警觉，是可以预警和防范的。许多基层政府在冲突发生之初对其重视不够，往往错过最佳处理时机，呈现出一种“体制性迟钝”，即陷入“起因很小——基层反应迟钝——事态升级爆发——基层无法控制——震惊高层——迅速处置——事态平息”的怪圈，从而导致“小事拖大，大事拖炸”。{2}

4.参与性不够。公民的社会管理参与是善治的基础，其参与程度是衡量善治的主要标准。我国农民参与社会管理决策的形式主要是民主选举，并在其基础上发展成为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四个方面的民主，在村民自治实施二十多年的过程中，我国农民的政治参与有了明显的提高，但参与乡村社会管理的意识仍较低，主要表现在以下几个方面：（1）中国多年传统文化的影响，使人民普遍具有权力崇拜并产生“惧官”心理，害怕官员的打击报复而对一些干部敬而远之；（2）人民的民主意识不强，认为参政议政是干部的份内事，大多数人对村里事务采取事不关己高高挂起的态度；（3）从现实情况来看，许多信访、听证会制度失败的案例的发生源于村民对乡村治理的参与失去了信心，对那些只能在新闻、电视中见到的领导望而却步，导致许多村民极少关心社会公共事务，甚至选择远离政治。

5.有效性较低。有效性是善治的重要内容，改革开放以来，中国政府在提高政府工作效能方面做了大量的工作，也取得了显著的成就。在当前乡村社会管理体制中，存在一些突出问题影响了有效性的提升。一方面在乡政村治的实践过程中，乡镇党委、政府与村党支部、村委会之间的关系没有得到很好的协调，尤其是乡政府与村委会的关系，它们之间本应是指导与被指导的关系，村委会不是乡政府的派出机构，不应是领导与被领导关系，而在实际操作中，我们经常会发现乡政府对村委会的“直接领导”，影响了村民的自治权利；另一方面由于文化、思想等原因的限制，许多社会管理措施仍停留在制度层面，而有的乡村管理者也并没有将相关的政策制度落实到位，对于一些社会矛盾仍按照其自身的意愿决策行事，使得一些国家政策成了一纸空文。这些问题的存在在很大程度上影响了村委会的效能，不利于村民自治和社会主义新农村建设。

二、我国乡村社会管理体制弊端的主要成因

1.税费改革后乡镇政府力量弱化。自2000年中央决定在安徽开展以省为单位进行农村税费改革试点后，从2001年开始，逐步在部分省市进行试点、推广进行农村税费改革。税费改革后，乡镇原有的财政收入划分为财政收入、地税和国税三个部分，乡镇现有的财政收入明显减少，尤其是在一些以农业生产为主的地区，乡镇财政危机更是深重。在乡村治理过程中，由于税费改革的需要，主要采取“一事一议”的方式，在操作过程中，村干部经常会遇到“会难开、议难决、钱难筹”的尴尬局面。进而使得农村公共基础建设遭遇搁置，村里没有资金，村干部也是有心无力，正所谓巧妇难为无米之炊。

2.村民自治制度不够完善。村民自治制度包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个基本要素，四要素紧密联系，缺一不可。但是在我国村民自治制度的实践过程中，民主选举这一环节在农村基层得到了足够重视，实行的较为完善，但是民主决策、民主管理、和民主监督却被忽视。{3}总体来看，在村民自治制度的实施过程中，配套的制度规范不健全，从而使得村民自治作为一个基本的制度安排，在制度的设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛，缺乏具体的可操作性规范保障。

3.农村社会组织不发达。从现阶段发展状况来看，农村社会组织的发展相对滞缓。造成社会组织尤其是农村社会组织发展滞缓的原因是多方面的。首先是相关政策法规不完备：一是现有的指导社会组织管理的一些条例原则性规定多，缺乏具体的、可操作性强的管理规定；二是在社会组织中人员编制、工资福利、社会保障、税收减免等方面缺少系统配套的政策。其次是民间组织管理人员不足，一方面是由于本村管理者较少或其能力有限；另一方面是由于缺乏一定的生活保障或其他方面的原因，不能吸引优秀的人才参与到农村社会组织管理中，这样不利于社会组织的长远发展。再者，我国社会组织参与社会管理的方式主要是提供服务、交流、宣传与培训等，而较少使用经营实体店及商业活动的参与方式，这种参与方式虽然能够很好地体现非政府组织中介性、非营利性的特点，但也在很大程度上限制了社会组织获取资金的渠道。

4.传统思想文化的制约。改革开放以来，农村文化建设有了显著绩效，但是，从整个农村政治文化建设的现状来看，仍存在诸多不足：（1）受小农思想意识的影响，领导干部对新农村文化建设重视不够，经费投入不足。一些党员干部对文化建设的重要性认识不到位，谈起来重要，干起来次要，忙起来不要。（2）村民民主意识不强。许多农村地区没有相应的公共文化知识教育活动，由于封建思想的根深蒂固，村民仍存在一定的自卑依附心理，严重影响农村民主建设。（3）民主程序的操作过程不规范。《村民委员会组织法》第十三条规定：“村民委员会的选举由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”但是在实际执行过程中，由于传统权力观念的影响，乡村管理者管制色彩浓郁，缺乏服务意识，大多数是由上级组织配合在任村委进行选举，并对村民所提出的疑义不予解答甚至直接忽视，一方面严重违背了相关的制度规定，另一方面也很大程度上打击了村民政治参与的积极性，不利于乡村民主政治建设。（4）村民的法制意识普遍不强。由于乡村文化的落后，一方面法制建设的实施难免受到阻碍，这就使得法律很容易被替代甚至被排斥；另一方面由于地方政策的影响作用很大，这就使得许多文化程度不高的村民甚至搞不清政策与法律的关系，于是在“村财乡管”、“恶人治村”、“一人独裁”等“草根”性的东西突显出来的同时，村民们也找不出合理的方法去解决这些问题。在社会压迫感和社会挫败感面前，他们只能做所谓的“顺民”，抑或做所谓的“暴民”。{4}

三、善治视域下乡村社会管理体制改革的对策

1.转变乡镇政府职能，打造服务型政府，在服务中进行管理。乡镇政府在基层组织建设中发挥着至关重要的作用，是党和政府联系基层的纽带和桥梁，是国家政策的直接操作者和执行者，其治理水平的高低直接影响基层组织各项事业的发展。在现阶段，转变政府职能，打造服务型基层政府，是善治的需求，更是民主社会的需求。构建和谐农村，首要任务是深化改革基层政府职能，改变原来的“全能政府”模式，建立“有限政府”，把一些基层政府管不好、不能管的项目分化给社会组织，正确处理政府、社会、市场三者的关系，发挥人民大众的聪明才智，鼓励人民群众参与到社会管理中去。（1）基层乡镇组织应转变治理观念，从微观社会管理中退出来，强化服务理念，摆脱政府主导型的经济发展模式，做好“扶”、“帮”、“助”，建立具有公共服务精神的基层政府；（2）在工作方法上，改变传统的单纯行政命令手段，变计划管理为市场管理，坚持以服务为中心，寓服务于管理中。另外，中央、省、地市级政府要加大向基层政府的财政转移支付的力度，以便让基层政府有承担起履行其社会管理职责的足够财力。

2.完善村民自治制度，提高村民的民主管理水平。首先，应修改不适应村民自治发展的相关政策法规，健全村民自治的法律体系。《村民委员会组织法》作为村民自治制度的主要法律依据，其中大多数规定都是原则性的，没有具体的相关法律主体的地位和关系，由于无法可依，实际操作上往往会导致关系混乱，职权乱用。其次，进一步完善村民自治制度。具体措施主要有：（1）加强民主建设，促进民主决策，鼓励广大村民积极参与民主选举、民主投票；通过加强思想教育、提高村民素质，不断增强村民的民主参与意识和能力。（2）完善民主监督，健全村务公开体系，明确具体的公开内容、公开时间以及公开方式，使村民对村务有具体的了解，促进村民自治建设。在民主监督方面，还可以设立健全的监督机构，采用多元化监督机制，尤其加强对财务的监督，合理使用村务资源。（3）强化村民自治中的民主管理，主要是指村委会对村庄公共事务的日常管理权主要体现为执行权，因此村委会应充分意识到权利来自于村民，要执行村民的意愿，坚持走群众路线，充分发扬（下转第47页）（上接第45页）民主，避免一言堂。

3.加强农村社会组织建设，扩大乡村社会管理的组织基础。随着社会发展程度的不断提高，尤其是市场经济发展，使得社会力量壮大起来，许多社会事务皆由民间社会组织来承担和完成。社会组织作为社会管理的中间环节，起着缓冲器和减压阀的作用，在化解社会矛盾、促进社会稳定、维护社会和谐等方面发挥着不可或缺的作用。目前农村地区的村民自治既是社会自治的基础，同时也是社会自治形成的前提。社会组织在社会自治中发挥着重要的作用，它在增强民主意识、培养自治精神以及聚合民意等方面发挥着重要作用，对推动和完善村民自治具有重大意义，致力于农村社会组织发展是一个必然选择。第一，要制定优惠政策大力鼓励社会组织的发展；第二，建立健全社会组织的相关政策法规，使其有合法的存续依据，在实施具体操作时做到有法可依，保障社会组织的合法权利；第三，要不断引进优秀人才，不断优化社会组织的队伍；第四，加强社会组织与政府组织的合作，通过招投标等形式，将一些政府保障项目转向社会组织，一方面可以减轻政府的压力，另一方面社会组织能够通过各种渠道大量增加社会保障基金的来源并可以提供多元化的社会保障项目，不仅有利于完善社会保障机制，而且还可以更好地满足社会多元化需求。第五，明确社会组织发展的职责，政府加强对社会组织建设的监管，做好宏观调控，为其建立、发展提供良好的社会环境，致力于将社会组织做大做强、做专做精。

4.加强民主政治文化教育，培养村民的现代公民意识。首先，增加财政投入，改善农村教育条件，提高村民文化素质水平。在普及文化教育的同时，辅之以必要的农业科技知识教育，使基础教育和农业教育相互支持，有力配合，形成为农业发展的整体合力，提高农村教育的整体效益。百年大计，教育为本，这不单纯是一句口号，也应该是深深种在每一位领导干部心中的种子，为整个农村地区的文化教育开出希望之花。其次，多渠道发展文化事业，为促进民主建设塑造良好的文化氛围。一方面要不断鼓励和吸引优秀人才到祖国最需要的地方去，要健全相应的配套制度建设，为优秀人才提供发展空间，解决他们的实际困难，让他们在这些渴望优秀文化的地区充分发挥自己的聪明才智；另一方面，要不断发展本土文化，培育潜在的文化种子，如有的地区组织民族舞蹈比赛，老年秧歌队等等。通过各种各样的民间社团活动，拉近与群众的距离，密切联系群众，营造一个平等民主自由的文化氛围。再次，规范民主操作程序，培养村民的现代公民意识。鼓励村民参政议政，加强法制教育宣传，严格遵守村民自治相关规定，履行法定程序，树立权威，不断完善村民自治制度。

注释：

{1}俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）

{2}本刊首席时政观察员.群体性无直接利益冲突的应急和对策[J].领导决策信息，2008（28）

{3}张言民.村民自治的法律困境与理性思考[J].淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版），2006（4）

{4}梁涛.乡村民主建设的文化羁绊及对策[J].安徽行政学院学报，2010（3）

（作者单位：南通大学管理学院地方公共政策研究所 江苏南通 226019）

（责编：芝荣）