人口老龄化背景下我国养老保险制度存在的问题

徐晓

摘 要：随着我国人口老龄化趋势的加快，现行的社会养老保险制度面临更加严峻的挑战。在人口老龄化的背景下，分析了当前我国养老保险制度存在的诸多问题，并提出了相关的对策建议。

关键词：人口老龄化；养老保险制度；养老金替代率

中图分类号：Ｆ８４２．０文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０１２）０８－０101－０２

一、我国人口老龄化现状及发展趋势

“人口老龄化”，是指人口总体中的中老年人口所占比例（或份额）不断增加，或青少年人口所占比例不断递减这样一种渐进过程。按照联合国关于老龄化社会的定义，当一个国家60岁以上人口占本国总人口的10%，或65岁以上人口占本国总人口的7%时，则称为老年型人口社会。我国在２０世纪末60岁以上人口已经占到了全国总人口的10%，这标志着我国已进入人口老龄化时代。从中国六次人口普查的年龄结构可以明显看出，随着我国社会经济的发展和计划生育政策的实施，我国人口的死亡率和出生率都大幅度下降。从２０世纪８０年代开始， 0—14岁少儿人口比重逐渐降低， 从1982年第三次人口普查的33.59%降至2010年第六次人口普查的16.60%；尤其是2000年以来，0—14岁人口的比重更是快速下降，１０年间下降了6.29%，降幅非常大。65岁及以上人口比重逐渐上升，从1982年的4.91%上升至2010年的8.87%，增幅非常之快。从数据中我们还可以看到，我国人口老龄化的速度非常快，短短的十几年间就迅速步入老龄化社会的行列。与发达国家相比，我国由于政策的特殊性，人口老龄化是在经济尚不发达，刚刚进入小康社会远未达到中等发达国家水平时已经凸现，国民财富的累积还没有达到相应的程度就要承担庞大的老年人群各方面的需要，呈现出“未富先老”的特征。详见表1。

表1 中国六次人口普查中年龄结构 单位:%

资料来源: 中国统计年鉴及国务院六次全国人口普查主要数据公报。

二、人口老龄化背景下我国养老保险制度存在的问题分析

我国养老保险制度经过多年的改革，已经取得了一定的成果，目前，社会化的养老保险体系已经基本建立，但是面对我国人口老龄化日益严峻的形势，还存在许多问题需要解决。

（一）养老金隐性债务问题

当前，我国养老金隐性债务问题十分突出，这既是制度转轨的必然产物，也有一定的社会原因。1997年7月16日，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，自此中国正式实行部分基金式的养老保险制度。对于在此之前已退休和将退休的职工来说，他们没有建立个人账户方式，因而也就不能从个人账户领取养老金。在城镇养老保险新制度起步阶段，全国大部分地区采取“空账”运作个人账户，国家允许向个人账户透支，即借用新缴纳的和累计的个人账户基金发放己经退休职工的养老金。在2010年7月召开的中国和拉美养老金制度国际研讨会上，有关专家的估算，当前中国养老金“空账”规模大约为1.3万亿。在人口老龄化背景下，老年人口抚养比将持续上升，也就意味着领取养老保险金的人数增加，而为制度缴费的人数不变甚至减少，隐性债务问题势必越来越突出，因此，在人口老龄化背景下，我国的养老保险制度正面临着“旧债新账”的双重压力，这一问题降低了改革后的养老保险制度的信誉，也造成我国面对人口老龄化的养老金支付危机。

（二）养老保险制度不统一，资源分配不公

社会保障的根本目的在于社会的整体公平与福利水平的提高，在我国当前的经济发展状况与人口规模下，广覆盖，低水平的养老保险制度才是可行的，而我国目前实行的养老保险制度，存在不同人群待遇相差较大的问题，社会资源分配不甚公平。当前的养老保险体系大致可以划分为以下几类：机关公务员和部分事业单位工作人员基本实行国家财政或者本单位包下来的养老保险制度；企业单位实行社会基本养老保险制度；农村的老年人口，目前主要是依靠家庭和土地养老，部分试点地区试行以个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的社会化养老保险制度。无论是从政府的投入还是最终享受到的待遇，差距都相当大，缺乏公平与统一性。对于城镇就业人员而言，当前的养老保险制度覆盖面仍然有限，部分股份制的企业、三资企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外，这样的情况在人口老龄化的背景下不利于制度的良性运行。对于农村而言，社会保障水平仍然较低， 养老保险覆盖范围仍然较窄，我国各级财政将可用的资金对于农村养老保障的投入仍然较少，2010年国家对农村社会保障的投入只有城市的1/8左右，而且国家有限的资金投入主要体现为农村扶贫资金和民政救济金，对于农村人口养老保险的投入极为有限，因此，我国农村人口的养老保险问题仍然十分棘手。

（三）养老保险基金保值增值问题

我国养老保险个人账户部分实行长期积累，如果将这部分社保基金投入市场运营，获得增值的收益一定程度上可以缓解我国养老基金支付带来的压力。可是，在我国当前情况下，社保基金的投资运营和管理存在着诸如资金来源渠道单一、投资环境不良、投资渠道狭窄等问题，养老保险基金由于监管不严、管理不善，甚至被一些政府机构非法挪用，这些问题都会导致我国养老保险基金保值增值困难，不利于缓解我国人口老龄化的压力。据有关部门测算，我国养老基金平均投资回报率扣除掉通胀率之后，实际收益率为负值，而很多发达国家养老保险基金收益率都远高于我国，以智利为例，其养老金投资收益率可高达12%，尤其是在较高的通货膨胀压力下，养老保险基金的保值增值问题更是亟待解决。

（四）养老金替代率高，离退休费用刚性增长

目前，国际上公认的养老保险金替代率的适宜水平是60%，而据国内一些学者和专家的研究表明，我国基本养老保险替代率与国外平均水平相比，大大高于西方发达国家的水平。过高的养老金替代率虽然有利于老年人口生活水平的改善，但同时也带来了一系列的负面问题，养老金替代率过高不仅会诱发劳动者提前退休，挫伤在职职工的工作积极性，也会给国家财政带来沉重压力。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文2010年7月披露研究结果：我国养老金缺口大约为1.3万亿人民币。在人口老龄化的背景下，养老金标准的不断提高势必会带来我国养老金缺口的进一步增大。

另一方面，随着我国人民生活水平的提高和医疗条件的改善，我国人口的人均寿命也越来越长。人均寿命是养老保险制度设计和运行中十分重要的一个因素，人均寿命的增加意味着人均领取养老金的年限越来越长，养老保险基金需要支付的的资金量越来越多，制度内离退休费用将持续攀升。在人口老龄化背景下，这一问题将愈发突出。

三、人口老龄化背景下完善我国养老保险制度的相关对策

（一）逐步统一养老保险制度、加快推进农村养老保险制度建设

首先，对于城镇职工的养老保险制度应逐步予以统一。对机关、事业单位养老保险制度进行改革，使其与全社会基本养老保险制度统账模式接轨。在执行层面，加强监察力度，要吸收年龄构成相对年轻的非国有企业职工、城市农民工加入基本养老保险制度。加大对违反社会保险法单位的惩处力度，逐步开征社会保障税。

其次，需要加快推进农村养老保险制度建设，继续扩大农村养老保险制度试点范围。加快建立政府组织引导、农民自愿参加、个人账户为主、保险关系可转移、调整机制健全的新型农村养老保险制度。建立新型农村养老保险制度，必须使“三方共担”的原则具体化，尤其要明确政府的财政责任，多途径解决农村人口的养老问题。

（二）加强对养老金的统筹监管

对社会保障基金的征收、管理、使用过程制定相应的法律法规，每一个环节都要加强监管，可以引入监察、财政、审计等部门，甚至可以建立一些由社会独立人士组成的专门监督小组进行公开监督。特别是在社会保障基金的使用投资上，要进行问责制及引进风险管理制度，在首先保证基金安全的前提下，使基金投资风险分散，对投资的资产配置进行科学的投资模型设计，积极探索养老保险基金的保值增值途径，按国家有关基金运营的法律法规规定对基金进行市场化运作，依法建立委托人、托管人、投资人制度，由专业基金管理公司负责运营，提高基金的收益率，确保资金的安全和保值增值。

（三）实行弹性退休年龄，控制提前退休

目前，中国职工的退休年龄一般情况下是男性60岁、女性55岁，这是20世纪50年代依据建国初期社会经济发展状况和全国人口平均寿命较低的客观背景制定的。近年来，随着人口平均寿命的上升和受教育年限的增加，人口初始劳动年龄不断提高，而退休年龄不变，这不仅导致劳动资源浪费，并且增加了我国养老保险基金的负担。另一方面，各行业劳动条件、劳动强度以及对知识技能的要求不同，退休政策缺乏弹性，也造成人力资源的浪费。据《中国养老保险基金预测与管理》研究报告显示，我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元。因此，一定程度上推迟法定退休年龄，严格控制提前退休，实行弹性退休年龄有利于当前人口老龄化背景下养老保险基金增收减支。

（四）发展多层次的养老保险制度

我国补充养老保险的发展极其缓慢，应在国家提供基本的养老保障的前提下，通过立法、税收等多种手段鼓励地方、企业发展多层次的养老保险制度。首先，国家为职工建立基本的养老保险体系，其保障水平要充分考虑国家的承受能力和经济的可持续发展。一般选择较低水平。其次，企事业单位在充分考虑可持续发展的条件下，在自己力所能及的范围内，为其职工提供企业年金或职业年金，国家应从税收减免、法规保障等角度予以支持。最后鼓励个人参加储蓄性的养老保险。

参考文献：

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[4]李衡，周一.人口老龄化背景下的养老保险制度改[Ｊ].改革，2008，（12）.[责任编辑 高惠琦]