湖北省“以钱养事”新机制的农村公共产品供给研究

周鹏程

摘 要：现阶段农村的公共产品供给严重不平衡，这就迫切需要改变现有乡镇事业单位的职能，构建适应社会主义市场经济发展的农村公共服务机制。变管理为服务，这对于新农村建设具有很深刻的意义。而对于农民而言，他们最需要的莫过于公共产品也可以说是对农业有益的产品和服务。在这方面，湖北省做出了有益的尝试。湖北省委、省政府从2003 年6 月起在全省选择七个县（市、区） 进行试点，2006 年在全省全面推广，在1 068个乡镇建立起了以市场为导向、以政府为主体、以满足农民需要为目的的“以钱养事”的农村公共产品供给新机制。

关键词：以钱养事；农村公共产品；供给；财政

中图分类号：F287.7文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）08-0060-02

一、我国农村公共产品供给现状和问题

（一）现阶段农村公共产品总量不足

从理论上讲，由于农业的弱质性，为了促进农业生产的发展，随着国家财力的增长，财政对于农业支出的比例也应该增加。但是我国实行“以农补工”的政策，致使近年来我国对于农业基础建设的投资始终偏低，造成农村基础设施供给严重不足，供给总量普遍得不到满足，这就对于农村的生产和发展造成了消极的影响。第一，人们最基本的生产和生活的公共产品比较匮乏，如自来水不能常年使用、电压不稳、水利灌溉不足等。第二，在能够促进农村可持续发展的公共产品严重不足，如农村教育问题、环境问题和医保问题等。农村教育供给不足，学校的基础设施和教师质量得不到保障，对提高你们素质和农村文化水平不利。更有一些地方政府为了短期利益，引进高污染的企业，使得农村的生态环境持续恶化。而农村医疗保障普遍缺乏，农民是最大的医疗自费群体，而高昂的医疗费用所导致的因病返贫的现象越来越多。

（二）农村公共产品供给的结构失衡

这主要是因为现行农村公共产品体制对需求的变化适应性不强，突出表现就是供需脱节、供过于求和供不应求的现象都存在。这种现象的主要原因是我国长久以来形成的自上而下的供给制度所形成。政府在农村较少需要的非生产性公共产品的供给量很大，而在农民急需的公共卫生服务产品和社会可持续发展产品的供给缺很少。其中原因除了基层政府财政资金不足，另外，就是这些公共产品见效慢，建设周期长，不能使地方政府的政绩在短时间内显现出来，因此，就使地方政府领导失去了对此类公共产品的建设动力。他们往往会选择那些见效快并且关系政治利益的公共产品，丢弃长期性、战略性的公共产品。而这些易出政绩的短期公共项目不仅没有提高农民的生活水平，还浪费了大量的公共资源。

正是基于农村形势的严峻，湖北省开展了“以钱养事”农村公共产品供给新机制的的大胆创新。以加强农村公益服务为目的，大胆创新管理体制和运行机制，在单位转变性质、人员转变身份、实现全员养老保险的同时，加大财政投入力度，实行政府采购，花钱购买农村公益服务。

二、“以钱养事”新机制中存在的缺陷和不足

在此次乡镇事业单位改革中，乡镇一级可谓是大刀阔斧，而县级却几乎按兵不动 ，这就制约了改革的纵深推进。因为“上下同构”是官僚制一大弊病 ，上面的组织和部门会对下面形成一种同构化的场域压力。如果县级部门设置了与省级同样的事业单位 ，那么县级部门也一定会千方百计要求在乡镇一级设置与自己对口的部门。因为压力型体制之下的事权是逐级下沉的 ，既然下面还有可以甩包袱的地方 ，县级部门就迟早会在乡镇上为自己找一只“脚”。因此，欲防止改革的反复和回潮，就必须将县级事业单位改革作为乡镇事业单位改革的重要配套措施。另外，县、乡事业单位改革的非均衡性也会引起乡级转制人员心理的不平衡，制约改革的进一步推进。

（一）农村公共产品供给的市场化有待提高

第一，各个乡镇的服务组织较少，公共服务的供给主体单一，缺乏竞争性。大部分的公共服务还是又政府来提供，没有发挥出市场应有的作用来，还可能导致“以钱养事”新制度的发挥。第二 ，农村公共服务的供给和购买仍然局限于乡镇行政区划内部 ，跨乡镇乃至跨县域的农村公共服务市场体系尚未建立起来。从目前咸安的公共服务市场来看，仍然具有强烈的封闭性和排他性。公共服务的供给和购买不能在乡镇之外更广阔的区域进行，这就严重地制约着市场在配置资源要素中的主体地位，进而极大地影响着公共服务产品的质量和效益。第三，农村公共服务的“价格”基本上由乡镇政府决定，反映市场供需状况的价格杠杠没有充分发挥作用。第四 ，公共服务的招标、监管过程难免受到“人情”“关系”的影响，“公正、公开、公平”的市场精神有待培育。目前的农村服务人员大多来源于原来的“七站八所”，他们与乡镇干部原本是同事关系，不可能采行纯粹的市场化规则，况且，在改革的初期，政府也有责任或道义照顾这些人的合理利益。

（二）农民对于公共产品需求的表达和参与还不完善

乡镇政府主导着农村公共服务的运作，由于缺少农民需求表达机制，它不可能充分回应农民的真实需要。农民在公共服务的立项、招标、考评方面的参与度很低，很少有话语权。政府代替农民做主，这是计划经济体制之下全能式政府高度集权运作逻辑的延续。

三、进一步完善“以钱养事”新机制的措施

（一）上下联动以推进行政管理体制的综合改革

乡镇事业单位改革绝不是仅凭乡镇政府自己的力量和决心就能够完成的，此次改革涉及从中央到地方各部门的权力和利益，可谓牵一发而动全身。因此，乡镇事业单位改革必须上下联动、综合改革。县一级部门作为乡镇一级的直接上级，会对乡镇部门产生同构化的组织场域压力，因此，有必要使一些县级事业单位部门彻底转制。

（二）促进农村公共产品供给的市场化发展

在现阶段，政府基于社会稳定的考虑，可能会考虑到被改革者的利益，暂时不会主动培育很多的市场服务主体。但是，政府至少应该保证公共服务的市场是开放的，也就是不能够限制民间公共市场服务主体的进入。只要确实是农民所需要的公共服务，而服务报酬又具有一定的吸引力 ，那么自然会吸引很多市场服务主体的进入，这只不过是个时间的问题。

（三）增强农民的参与兴趣，建设以农民需求为导向的新机制

首先，建构一个程序规范、科学公正、广泛参与的公共需求表达和协商机制，通过民主的表达机制决定农民普遍的、真实的公共需要。同时，也可以充分发挥社会中介组织、行业组织和乡村经济合作组织的协同作用，以将农民的真实需要及时、准确地吸纳到农村公共服务供给的决策之中来。

其次，完善农民在公共服务的立项、招标、考评方面的参与机制与监督机制.在自上而下的监督、考核的压力型体制之下，乡镇政府在公共服务的运作过程之中缺乏内在、持续的动力。由于压力型行政体制的间歇性和反复性，一旦上级监督和考核的压力小了，乡镇政府就会缺乏提供公共服务的动力。因此，有必要对乡镇政府建构一个自下而上的稳定压力机制，使下面的民众能够有效地监督乡镇政府以不断提高公共服务运作的水平。相对于自上而下压力型体制的间歇性和反复性，农民的监督更具有持久性和稳定性，这是因为公共服务的质量与每个农民的切身利益直接相关，农民有动力、有积极性对乡镇政府持续地施加压力。具体而言，就是要健全农民在公共服务的立项、招标、考评方面的参与机制与监督机制，让农民在公共服务的运作过程之中有表达自己需要和服务意见的话语权 ，形成自下而上的问责机制。

为了解决三农问题所带来的问题，为了科学发展观的要求，坚持城乡统筹发展，国家 “以工补农，以城支农” 及其社会主义新农村建设发展战略的实施，乡镇政府逐步由管治、汲取转向服务。这迫切需要改革既有乡镇事业单位体制，构建适应社会主义市场经济发展的农村公共服务机制。湖北省的 “以钱养事” 改革正是对农村公共服务机制改革的大胆尝试，并取得了一定的成绩。但同时也存在着诸多问题。总结其改革经验、发现其改革不足、提出后续改革对策，对全国其他地区的乡镇事业单位改革亦有一定的启发意义。

参考文献：

[1]王家年.“以钱养事”：农村公共财政体制改革的新探索[J].农村经济，2008，（3）.

[2]吴理财，张良.“以钱养事”:农村公共服务机制新探索[J].社会科学版，2009，（2）.

[3]齐慧姝.满足农村公共产品需求的金融供给体制研究[J].中国学位论文全文数据库，2008，（5）.

Research on the rural public product supply with the new mechanism of Yi Qian Yang Shi in Hubei Province

ZHOU Peng-cheng

（Economy and management school,Xiaogan college,Xiaogan 432000,China）

Abstract：Serious imbalance of rural public product supply at this stage, there is an urgent need to change the functions of the existing institutions in villages and towns, the construction of rural public service system in the development of the Socialist market economy. Change management as a service, this is of profound significance for the construction of new countryside. For farmers, they most need is public goods can also be said to be good for agricultural products and services. In this respect, made a useful attempt of Hubei province. Hubei provincial party Committee and the provincial government since June 2003 in the province's selection of seven counties (cities and districts) for pilot, 2006 comprehensive promotion in the province, at 1 townships established to market-oriented, as the main body of the Government, to meet the needs of farmers for the purpose of "money matters" of the new mechanism of rural public product supply

Key words:Yi Qian Yang Shi; rural public product; supply;finance[责任编辑 柯 黎]