构建立法与执法良性互动关系的几点思考

阎锐

在中国特色社会主义法律体系基本形成的新形势下，我国的立法工作从注重制定新法的形成阶段已经进入立、改、废、释并重的完善阶段。正如邦国委员长指出的,“建设中国特色社会主义是一项长期的历史任务，完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务，必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展”。而构建立法与执法良性互动关系，则是完善中国特色社会主义法律体系不可忽视的基础性工作。

笔者日前在基层调研中着重对已制定地方性法规的实施进行了粗浅的考察，发现如下几则案例，颇值得回味：一是对住宅物业使用中的违法行为，《上海市住宅物业管理规定》列举了很多，如破坏房屋外貌、损坏房屋承重结构等，但实践中出现从室外天井中掘地三尺为室内地下室“开门”的行为，似乎很难找到可以直接适用的条款；二是在小区绿化中铺设通往自家的捷径步道，属于占绿、毁绿行为，可以依照《上海市绿化条例》责令其改正并给予罚款等处罚，但对当事人置之不理的，能不能视为违法搭建，适用《上海市拆除违法建筑若干规定》中的行政强制规定，由有关行政机关强制拆除？三是对商品交易市场本身的设置要求和经营规范，在《上海市商品交易市场管理条例》中已有相应的规定，但在大型标准化菜场旁边的小门店经营初级农产品的，法规中并没有涉及，我们应当鼓励、限制还是任其自由竞争、自生自灭？

类似的情况，还有不少。如何将法规实施中的这些情况和问题反馈到立法当中，转化为完善立法的动因，不仅是立法与时俱进的现实需要，也是增强立法实效性、维护法律权威和尊严的重要任务。这就要求我们着力构建立法与执法的良性互动关系——既要让立法的效果在执法中充分体现、在执法中经受检验，也要让执法的实践反馈立法效果，进而及时推动立法的完善。

为此，笔者提出如下几点设想：

一是建立执法反馈信息制度化接纳机制。目前基层执法中发现的问题，由于没有制度化的反馈接纳机制，往往停留在“说过算数”的状态，很难被立法机关所知悉。如果建立常设性的执法信息反馈接收平台，让基层执法中遇到的困惑、问题顺畅地传递到立法机关，就可以动态地掌握法规的实施情况，对一些共性问题可以经过权衡识别，必要时适时启动法规完善程序。

二是建立立法本意及理由说明解释机制。由于到基层执法人员手中的只是规范性极强的条文，而且我们还没有做到每部法规都出台相应的释义。因此，法规实施中遇到的问题，一部分可能是法规不尽完善所造成的，但不能排除基层执法中对立法的不理解甚至误读。若能建立立法本意及理由说明解释机制，通过形式灵活的条文内涵宣传、基层讲解等活动，及时回应实践中出现的问题，定会对执法中正确理解立法本意、实现立法初衷有所帮助。

三是建立执法检查、立法后评估、法规定期清理互动机制。执法检查与立法后评估既有区别又有联系。执法检查主要是针对法规的实施情况及实施主体，而立法后评估主要针对法规本身。但是，执法检查中发现的问题和法规实施中出现的新情况新问题，又可以成为立法后评估的重点，因此，两者也可以通过制度化安排达成互动互补的效果。进而言之，将执法检查和立法后评估中发现的立法问题，与法规定期清理（如5年定期清理）机制相结合，则可以及时将执法对完善立法的需求转变为现实中的立法行动，实现立法——执法——立法的“闭合循环”。

在政治系统分析框架之下，政治系统与环境之间的输入、输出和反馈，构成了政治系统自我维持平衡和生存的最基本的模式。作为政治性极强的立法活动，更需要及时回应现实需要，加强与执法的良性互动，方能更好地实现以“良法”促“善治”的目标。