上海住房保障之路

徐敏娟

本期关注提示：市人大常委会第35次会议专题听取和审议了市政府关于上海保障性住房建设情况的报告。本期关注结合常委会审议意见，就本市保障房建设情况进行专题报道探讨。

上海的住房保障工作起步于上世纪80年代，从解决最底层住房困难家庭入手，逐步深化发展，经历了四个发展阶段，迄今已历时20余年。

第一阶段：以住房解困为重点的初步探索阶段（1987年至1999年）。在市委、市政府的统一部署下，自1987年实施住房解困工作，到1999年，先后解决人均居住面积2平方米、2.5平方米和4平方米以下近12万户家庭的居住困难，直接受益居民近50万人。上海住房解困工作曾荣获1995年“联合国人居奖”和1996年“联合国百家最佳范例”。

第二阶段：以廉租住房为重点的稳步推进阶段（2000年至2005年）。历时12年的解困工作取得了重大的社会和经济效益，但随着住房制度改革的不断深入，由政府集中解决住房困难的方式已不能完全适应市场机制的要求，需要建立一套规范有序的政策机制，以解决最低收入家庭的住房困难。2000年，上海在全国率先实施廉租住房制度，实行集民政低保和居住困难为一体的“双困”准入机制，对廉租对象采取租金补贴为主、实物配租为辅的保障方式。廉租住房制度的建立和实施得到了社会各界认同和廉租对象的普遍欢迎，2003年获得建设部颁发的“中国人居环境范例奖”。同时，还推进了旧区和旧住房综合改造；启动建设征收安置住房（动迁安置房）；实施中低收入家庭购房贷款贴息政策。这一时期，由于住房保障的制度政策还比较单一，住房保障工作的推进力度还不够大，政策覆盖范围也比较小。

第三阶段：多渠道解决市民住房困难的探索阶段（2005年至2007年）。根据中央改善城市居民居住条件的要求，结合上海实际，本市自2005年起，探索从住房保障性供应、住房政策性供应和住房市场化供应三个层面入手，健全住房供应渠道，分层次、多渠道地解决困难群众的住房问题。在继续推进旧区改造和动迁安置房建设的同时，扩大廉租住房受益面，将廉租住房收入准入标准与民政低保线脱钩；深化完善公有住房租金减免政策；试点建设农民工公寓，探索解决外来务工人员的居住问题。这一时期，本市开始构建住房保障体系，住房保障工作实施力度逐渐加大，住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭，但由于政策资源的局限和实践经验的不足，对住房保障对象的划分及各项制度政策的定位尚不够明确，系统化的住房保障体系基本框架还未形成。

第四阶段：建立健全住房保障体系基本框架的深入实施阶段（2007年以来）。2007年8月，国务院下发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，对建立健全住房保障体系提出了全面的要求。为此，2007年12月和2008年1月，市政府制订了《上海市人民政府贯彻国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见的实施意见》和《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008-2012年）》。为尽快解决人民群众的居住问题，有效扩大住房保障政策受益面，本市更加注重完善住房供应体系，在进一步健全诚信、规范、透明、法治的房地产市场体系的同时，着力推动形成分层次、多渠道、成系统的住房保障体系；更加注重从制度建设入手，统筹安排、分类解决城市居民的住房困难问题，在加快推进廉租住房制度的同时，启动实施共有产权保障住房（经济适用住房）制度和公共租赁住房制度，深化完善征收安置住房政策，基本构建“四位一体”、租售并举的住房保障体系；更加注重加大资源投入力度，发挥政府主导、市场机制的作用，通过各种渠道加快推进保障性住房的建设和供应。

租住房制度，主要针对本市城镇户籍低收入住房困难家庭。从2006年开始扩大到最低收入以上的住房困难家庭，近年来连续6次放宽准入标准，基本覆盖到住房困难但买不起共有产权保障住房的本市低收入家庭。同时，积极探索廉租住房实物配租与共有产权保障住房制度的有机衔接，努力提高实物配租比例。目前，对符合条件的廉租申请家庭已基本实现“应保尽保”。共有产权保障住房制度，主要针对本市中低收入住房困难家庭。2009年6月，市政府出台《上海市经济适用住房管理试行办法》，《办法》在充分借鉴外省市经验、广泛征求各方意见的基础上，探索建立符合上海实际、以“共有产权”为特征的经济适用住房制度：一是准入标准“先紧后松、逐步放宽”。从2009年在徐汇、闵行两区开展共有产权保障住房申请供应试点起，根据房源建设供应条件、房地产市场情况和市民实际住房支付能力等因素，连续3次放宽准入标准，住房困难的中等收入家庭，包括落户的引进人才、青年职工等均纳入政策覆盖范围。二是实行“共有产权”制度，通过销售合同事先约定，由住房保障机构和购房家庭按出资比例享有产权份额、分配转让收入。三是建立配建机制，规定凡新出让的商品住房建设用地，必须按照不低于该项目住房建设总面积5%的比例配建保障性住房。四是坚持分配公平、过程透明。实行街道（乡镇）和区（县）两级审核、两次公示、市级抽查纠错的工作制度；实行房源房价、摇号排序、选房购房“三公开”，并邀请人大代表、政协委员、公证机构全过程监督见证。目前共有产权保障住房申请供应工作已在全市所有区县全面推开。

公共租赁住房制度，主要针对存在阶段性住房困难的本市青年职工和引进人才、来沪务工人员及其他常住人口。2010年9月，市政府出台《本市发展公共租赁住房的实施意见》，制度主要特点，一是不限户籍、不设收入线，以在本市有稳定职业、居住困难作为申请条件，将住房保障覆盖面从户籍人口扩大到有稳定工作的城市常住人口，实现了住房保障全覆盖。二是采取“政府支持、机构运作”的管理模式，政府通过投入部分资本金，给予土地、税收、公用事业收费优惠等方式，支持发展一批公共租赁住房专业运营机构，运用市场机制投资建设和经营管理。三是只租不售，实行有限期租赁，租赁总年限一般不超过6年。四是租赁价格略低于市场租金，既体现公益性，又保证可持续经营。五是多渠道筹措房源。在土地资源特别紧缺的条件下，千方百计通过新建、配建、改建、收购、代理经租等多渠道在交通、生活方便的区域筹措房源。2011年底，本市启动新江湾尚景园、华泾馨宁公寓两个市筹公租房试点供应项目的申请供应工作。

征收安置住房政策，对改善广大房屋征收区域内中低收入住房困难群体的居住条件起到重要作用。尽管上海城市面貌发生很大变化，市民的居住条件得到了很大改善，但上海还有800万平方米二级旧里以下旧房，结构差、居住环境差、居住面积小，居住者大多是低收入者，因此旧区改造是有效改善广大市民群众居住条件的重要途径，也是本市住房保障工作的重要组成部分。为有效满足旧区改造的需要，本市自2002年启动建设征收安置住房，由政府提供优惠政策，限定建设标准，限定价格，按照“政府引导、企业运作”的原则，定向供应旧区改造和市政重大工程项目的房屋征收（拆迁）居民。