国有经济效率与公平争议辨析

和军

摘要：国有经济支持论者认为国有经济分配更加公平，而且并非低效，反对者的观点则相反。研究显示，国有经济的确存在效率指标相互矛盾的所谓新“效率悖论”。分配方面，国有经济领域的垄断和政府保护现象严重，其公平分配职能未能得到很好发挥。应跳出所有制视野看待国有经济问题，进一步完善规制体制、竞争机制、收入分配体制和社会主义市场经济体制，是促进国有经济效率与公平的根本保证。

关键词：国有经济；效率与公平；效率悖论；完善体制；垄断

中图分类号：F121.21文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)09-0133-04

近年来，学术界关于国有经济效率与公平问题的争议交锋激烈。效率方面的争议，集中在国有企业运行效率与其他所有制企业相比是否较低，其利润增长是否主要来源于垄断，是否存在政府的特殊保护从而存在预算软约束问题。公平方面的争议。集中在国内贫富差距扩大的状况，主要是缘予国有企业改制、公有制经济比重下降，还是缘于国有垄断高福利导致社会分配不公。并且对上述两方面问题的认识也存在一定的联系，一般来说，坚持国有企业低效率观点的学者，更倾向于否定贫富差距扩大是由于国企改制、公有制经济比重下降所致，而更支持应进一步深化国企改革、降低国有经济比重、扩大非公有经济进入领域。提高国民经济总体效率，反之亦然，认真分析上述争议，既有利于深化对国企改革的认识，也有利于为国有经济下一步的发展提供必要的决策参考。

一、国有经济整体上存在非效率性

纵观近10年来关于国有经济效率的研究，早期的研究以及利用国有经济早期数据(2005年之前)的研究大多从某个方面论证了国有经济低效率。这些研究主要通过数值列表或计量经济方法进行实证分析，其结论主要包括以下几个方面：(1)国企的技术效率低于非国有企业；(2)国企的资本配置效率低于非国有企业；(3)国企改制后效率有明显的提高，对就业也有积极作用；(4)国企存在政府保护与预算软约束问题，其利润增长主要来源于垄断。然而最近的研究则出现了风向转换。尽管一些研究仍然支持国有经济低效论，但其中的一个突出变化在于持相反观点的研究成果明显增多，其结论主要包括以下几个方面：(1)国企综合效率与非国企至少不存在显著差异，国有经济增长对经济增长具有正效应；(2)国有经济社会效率绝对占优，过去国企财务绩效不佳主要是由于其承担的社会成本较高；(3)目前，国企发展的环境体制均已发生变化，已不存在政府的特殊保护与预算软约束问题，大多数国企处于竞争性行业，其利润增长主要来源于效率提高，不要片面强调国有经济从竞争性领域退出(见表1)。

上述争议双方实证分析结论迥异的一个重要原因，在于所选取数据的时间段不同，这也从一个侧面反映了在国企改革早期阶段，国有企业相对非国有企业总体效率较差的事实。而近年来，随着国企现代企业制度、竞争性市场体制、国有资产监督管理体制的建立和完善，以及国有经济布局结构的不断优化，国有企业发展的制度环境发生了较大变化，其效率得到一定程度的提高。另外，就时代背景而言，转轨初期的国企改革，新自由主义理论影响较深，早期研究更多地论证国有经济非效率性，而近期随着中国模式的崛起，尤其是我国政府及国企在应对全球金融危机方面的良好表现，使得理论界开始重新审视国有经济的效率问题。

分析结论迥异的另一个重要原因，在于所选取的指标不同。指标不同得出的结论也不同，从而存在所谓的“效率悖论”。不过，与原先世界银行界定的“从微观财务角度来看是非效率的，但从全要素生产率来看是有效率的；从微观竞争和经济比重的变化来看是非效率的，但从宏观经济影响来看是有效率的：从生存竞争指标来看是非效率的，但从宏观社会经济资源配置来看却是有效率的”这一“效率悖论”不同，当前国有企业的“效率悖论”具体表现为下述内容：全要素生产率、技术进步率较高，而技术效率、规模效率较低；工业增加值率较高，而总资产贡献率较低；劳动生产率较高，而资产增加值率较低(见表2)。而实证分析已经表明。国企在宏观社会经济资源配置方面可能存在非效率，并且现阶段国企对宏观经济影响的效率性其实是不明确的。

下面进一步分析国企的“效率悖论”。国企效率较高的指标主要包括全要素生产率、技术进步率、工业增加值率和劳动生产率。先看劳动生产率，其值：工业增加值／全部从业人员平均人数，由于国有企业减人增效、收缩战线。加之人均资本远高于民营经济，不难理解国有经济劳动生产率较高的原因。由于全要素生产率可进一步分解为技术进步(如新技术或新产品)、技术效率(如管理效率提高或生产经验积累)及规模效率，而国有经济技术效率、规模效率较低，所以实际上全要素生产率较高的根源可归结为技术进步率较高。国有经济技术进步率较高的原因，在于金融支持等因素使其拥有相对充裕的资金大规模引进先进技术，以及政府在科技投入方面的倾斜等因素(见表3)，而目前金融体制已成为制约私营企业创新的普遍障碍。工业增加值率=(工业总产值-工业中间投入+本期应交增值税)／工业总产值×100％，目前，国有经济以改善技术为主的大规模投资提高了技术进步率。进而保持较高的资本边际产出，并且国有经济集中的领域需求约束相对较小，从而导致工业增加值率较高。

而在技术效率、规模效率、资产贡献率及资产增加值率方面，国有经济表现较差。这些指标，表明国有企业内部管理效率较低，占用资产较多，但利税、利息支出，资本生产率较低，反映了目前国有经济内部的低效率性。

如上所述，经过多年改革，国企一些效率指标得到一定程度的改善，利润也得到较快增长。但关于利润增长的来源，我们并不能完全否认垄断的作用。应该看到，通过国有经济结构调整。国企主要分布于自然垄断型、资源型和资本密集型产业，这些产业的垄断性较强。尽管依据产业经济理论中的一些重要指标看，可能某些行业(例如交通运输设备制造业、金属冶炼及压延加工业)更接近竞争性行业，但如果考虑到具体产品、地域、政府采购、政策支持等情况，则其竞争性可能并非如理论指标所显示得那么高。并且，近年来石油、电信等自然垄断产业的暴利情况，也已经成为全民共识。可以判断，即使垄断不是国企利润增长的主要来源，也是其主要来源之一。不可否认，国有经济的确承担了更多的微利甚至亏损的普遍服务、公共服务功能，但同时也应看到，国有经济的行业分布特征显然会对其效率分析结论产生影响。无论是哪种实证研究，其所使用的数据都不太可能免除价格的影响，如果缺乏科学合理的政府规制，垄断价格完全可能改写实证研究结论。我们当然不能否认国企某些效率指标提高对利润增长的重要贡献，但更重要的是要认识到国企垄断的副作用，并采取切实可行的措施，大力降低垄断利润，进一步促进国企效率的提高。

二、垄断福利现象严重，国有经济的公平职能未能得到很好发挥

关于国有经济是否会促进社会公平的争议。支持者典型的观点包括：(1)私有制是收入分配不平等的根源，贫富差距扩大的根本原因在于所有制结构的变化；(2)国企职工平均工资比私企高，表明国企更代表或维护职工利益，也更公平；(3)二次分配难以调节收入差距过大问题，应主要依靠初次分配和公有经济来解决。而反对者典型的观点包括：(1)贫富差距扩大是追求效率的“市场化改革”所付出的必要代价，不能因此而“国进民退”；(2)国企垄断福利、高管高薪更不公平，加重了社会不公而非促进社会公平；(3)现实中生产资料公有制发生了异化，依靠国有经济促进社会公平仅是一种理想，效率和公平目标不可能兼得。

即使是上述争议观点，我们也可以得到双方的一点共识，即所有制结构变化的确是贫富差距扩大的根本原因，这是反对者也承认的，只不过他们认为这是追求效率所付出的必要代价。而支持者显然并不认可这种代价之必要性，因为他们认为，既然国企并非低效，而公有经济更加公平，则目前这种代价的付出已无必要。所以，国企是否低效、公有经济是否更加公平，是争议的核心所在。国企效率问题前已讨论，那么，公有经济是否更加公平呢?几方面的事实对此问题作出了否定的回答。

一是公有经济内部分配也很不公平。首先，不同公有企业之间劳动者收入差距较大，广泛存在同工不同酬的现象，这主要体现在行业收入差距上。据《中国统计年鉴(2010)》的数据，2009年收入最高的国有金融业员工，其年平均工资为56719元，是公共设施管理业员工平均工资23161元的2.45倍，是收入最低的农林牧渔业员工平均工资14160元的4.01倍。从两大类公有制经济来看也是如此，2009年。国有单位、集体单位职工平均工资分别为34130元、20607元，前者是后者的1.66倍。当然这种差距也可能来自员工教育年限、年龄等因素导致的合理差距，但实证计量研究表明，仅仅由于行业因素导致的收入差异已经占到总体个人收入差异的13％以上，这是一个相当高的比例(王天夫、崔晓雄，2010)，也从一个侧面证明在不同公有企业之间尚未实现公平分配。其次，公有企业内部尚未实现公平分配。一项国有企业的案例研究表明。由于薪酬制定程序不公平，企业的收入分配集中于公司管理人员，特别是高层管理人员，管理人员的收入既与企业业绩无关，也与其投入不相称，并且这种分配差距已经到达了社会收入分配的警戒线，这种现象其实是我国大部分公有企业的一个缩影(柏培文，2008)。全国总工会2010年的一项调查也显示，国有企业内部收入差距太大。208家国企高管与一线职工的收入相差近18倍，72％的员工认为收入分配不公。并且，国企高管还拥有较高的在职消费及其他灰色收入乃至腐败收入，实际收入差距更大。此外，国企在劳动用工方面广泛存在“新人新办法，老人老办法”的用工“双轨制”现象，当然此种现象作为历史遗留问题，其区别对待办法也具有一定的现实性和合理性，但这种同工不同酬的“双轨制”用工与分配方式，客观上并无助于分配公平的实现。

二是政府对国有经济的特殊支持进一步扩大了居民收入差距。一方面，国有资本向高利润行业的聚集和对民间资本的进入限制，会扩大国有经济与民营经济之间盈利能力的差距，从而会进一步扩大两类经济体职工收入的差距。如前所述，国企职工平均工资比私企高，其实，如果加上国企职工医疗、住房等福利收入，二者实际收入差距会更大。的确，这其中存在国企职工工资刚性上涨的因素，而民企职工工资则基本依据市场供求关系决定。故而导致民企职工工资增长缓慢。不过这种情况在中国人口红利将近消失的今天已有很大改观，我们目前观察到的。却是大批民企由于微利，在资金、人工、物流成本上涨情况下接连倒闭的事实。另一方面，国有经济扩大对自然垄断型、资源型及资本密集型行业的控制，会降低社会的就业吸纳能力，进而扩大收入差距。2004-2009年，全国国有及国有控股工业企业资产总计由109708.25亿元增加到215742.01亿元，增加了近1倍，但全部从业人员却从1973.20万人减少到1803.37万人，净减少169.83万人。而同期私营工业企业资产总计由23724.80亿元增加到91175.60亿元，增加了2.8倍，全部从业人员也由13080.46万人增加到47550.43万人，增加了2.6倍。当然，如果政府对国有经济的特殊支持丝毫不影响其他经济成分的照常发展，甚至还会对其他经济发展形成促进和带动，那么上述问题也就不复存在了。但一个明显的事实是，近年国家十大行业振兴规划的数亿元资金，以及信贷资金的绝大多数都投向了国有经济领域，以至连续出现数个央企地王，甚至出现国企资金外贷，而民企则因高利贷出现“跑路”的现象。此外，为了争取政府的特殊支持，近年来国企不断向拥有更多政治资源的级别较高的城市集中，在这些城市的经济取得更快发展的同时，其他低级别城市的经济发展因行政权力对资源配置的扭曲而受到阻碍，此种情况进一步扩大了地区间的收入差距。

三是政府再分配机制未能很好地促进国有经济公平职能的发挥。这主要体现在国有企业利润留存方面。从1994年财税体制改革起，国企已不向国家财政上交红利。除去向股东分配的红利后，仍有90％左右的红利留在了企业。据财政部有关数据，2010年国企盈利19870.6亿元，同比增长37.9％，但只有部分央企按照规定上缴了5％-10％共计440亿元的利润，直到2011年国务院才将资源类央企国有资本收益收取比例由原来的10％提高到15％，一般竞争类央企收取比例由原来的5％提高到10％。如此巨量的利润留存国企，不难理解国企职工实际收入高、高管高薪的原因了。当然，私营企业天然就存在利润留存，并且的确是贫富差距的重要来源。但是，这种利润留存是基于其资本付出及风险承担而得到的，并且有市场竞争机制进行制约。而国企作为全民所有的经济单位，其利润留存用于战略投资、增强国有经济竞争力方面是无可厚非的，但其依据对国有资本的实际占有，使职工实际收入远远偏离国民平均收入水平，于法于理均无根据，也偏离了国有经济的公平职能。

三、完善体制是促进国有经济效率与公平的根本保证

首先，要完善国有经济的规制体制与竞争机制。目前，国企垄断利润、垄断福利已成为社会关注的一个突出问题，油价涨快落慢、涨多落少、囤积居奇是其中的一个代表案例，已经引发公众的普遍不满。此类问题长期得不到解决的主要缘由，在于目前国家对垄断型产业的规制体制尚不健全和完善。经济理论已经表明，对于自然垄断型产业，其垄断经营是必要的，关键是要有一套科学合理的规制体制与其相适应。国内外的经验都已证明。缺乏完善的规制体制，无论是私有垄断还是国有垄断，其结果都是低效的。垄断企业会依据自身垄断地位，提高产品或服务价格，攫取超额利润，增加消费者使用成本，扩大社会分配差距。而对于竞争性产业，则要更加注重形成运行良好的竞争机制，发挥竞争对企业效率的激励作用。事实证明，除非在经济发展初期需要对本国的一些幼稚产业进行特殊保护，一般在经济发展比较成熟的阶段，更需要发挥市场的积极作用，这是促进经济效率提升的根本动力。至于国有经济从竞争性领域退出与否，效率标准只是其依据之一，更重要的是国有经济在竞争性领域的运行是否更有利于、至少是未阻碍良好的竞争机制的形成。如果存在政府政策、金融等方面的不平等支持，即使其表现并非低效，但这种不公平竞争也已经背离了建立社会主义市场经济体制的初衷。并且从长期来看也绝不会存在真正的效率性。

其次，要逐步健全和完善各类经济体的收入分配体制。在初次分配领域，要形成各类经济体职工收入的正常增长机制。尽管近年来非国有单位职工工资增长缓慢的现象有所缓解，但与国有单位工资连年刚性增长相比尚有差距。其实，目前两类经济体的工资增长机制均存在一定问题。我们既要通过完善劳动报酬集体谈判、设立最低工资线等制度来促进非国有单位职工工资正常增长。也需要通过完善工资控制线制度等来控制垄断性国有企业职工工资增长速度。当然，由于我国目前初次分配普遍存在劳动者分配份额较少的现象，从而初次分配的主要落脚点还是要逐步提高劳动者分配份额比例，促进工资收入较快增长。针对国企高管过高的收入水平。应通过上额限制、绩效工资等措施来进行规范。并加大对非法收入的惩处力度。使其收入回归合理水平。在再分配领域，则要健全政府的收入再分配调控体制。目前收入再分配机制在提高低收入居民收入水平上发挥了一定的作用，但在农村内部和城镇内部，再分配机制一直存在“逆向调节”。就国有经济而言，则是资源、利润越来越向中心城市、优势行业集中，马太效应明显，这种两级化发展显然不利于分配公平的实现。因此，应调整收入再分配调控机制，加大再分配向经济落后地区和低收入群体的倾斜力度，促进分配公平。

此外，应进一步完善社会主义市场经济体制，促进国有经济的效率与公平。目前，关于国有经济效率与公平的争论，似乎更多地关注到所有制问题，而相对忽视了完善社会主义市场经济体制这一更为根本的任务。国有经济的进退，其判别标准应该体现“解放生产力，发展生产力，最终实现共同富裕”的社会主义本质要求和“三个有利于”的标准。在新的历史时期应该看到，所有制比例不应该成为判别社会主义本质的最终依据，而更应关注国家力量对资源配置、产品分配与再分配中效率与公平的促进作用。从更广的视角看，我国目前所处的经济社会转轨时期仅是社会主义初级阶段的一小部分，国有经济对于转轨国家经济社会的健康发展至关重要，但在社会主义市场经济体制较为完善的条件下，进一步收缩国有经济分布领域可能更有利于促进经济效率的提高，为达到经济高度发达、“重建个人所有制”的社会主义高级阶段奠定基础。

责任编辑梅瑞祥