地方政府治理创新中的民间组织

冯静　蒋柳萍

摘要：当代中国的民间组织是伴随着政治体制改革发展起来的，民间组织的发展对于地方政府治理创新具有积极的意义。从创新项目中可以看出，非政府组织在推动地方政府职能转移、协助政府进行基层社会治理、变革公共服务供给方式、降低政府成本等方面发挥了积极的作用。非政府组织在地方政府治理创新中的功能具有被动性、选择性、有限性与共生性等特点。

关键词：民间组织；地方政府治理创新；管制型政府；公共服务型政府

中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)09-0163-05

一、民间组织在地方政府治理创新中的发展

当代中国的民间组织是伴随着政治体制改革发展起来的。在新中国成立之初的五年，中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，相继讨论过一系列法律、法规，其中包括《社会团体登记暂行办法(草案)》、《中国工会暂行法(草案)》。根据当时政务院发布施行的《社会团体登记管理暂行办法》和内务部制定的《社会团体登记管理暂行办法施行细则》，对保障人民群众依法行使参与管理国家事务和社会事务权利提供了重要的法律保证。但从1949年到1978年，在高度集中的计划经济基础上的政府管理体制下，非政府组织的发展的选择性很强，只有工会、共青团和妇联有大的发展，其它则难以发育。

中国自20世纪80年代改革开放以来，在市场化与全球经济一体化的推动下，政府管理体制变革逐步推行，经历了从全能型政府到经济建设型政府，从经济建设型政府到服务型政府的转变。20世纪80年代在农村推行家庭联产承包责任制，在城市尝试放开个体经营和私营经济。20世纪90年代推行以国有企业改革为重点的市场化取向的经济体制改革。国家权力的分化、机构精简、政府职能转变等。但市场和社会发育不同步，事业单位及其传统管理体制、政府审批制度的弊端和社会阶层冲突等问题，揭示了由于社会领域的改革滞后于政府和经济改革本身所固有的弊端。政府开始强调“社会建设”，推行“小政府、大社会”，倡导创新管理方式等。这些改革的推行，逐渐改变了计划经济时代全能政府的角色和地位，政府不断探索能提高治理效能，满足社会公众需求的新的治理模式。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标。并且提出了相应的措施。中共十六大和十七大后，中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十六届六中全会对建设服务型政府做了系统的论述：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革。优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。”中共十七大则从改善民生、加强社会建设和加快行政管理体制改革三个角度，系统的论述了建设服务型政府的基本内容。

由政治体制和行政体制改革带来的社会变化之一，是民间组织经历了20多年的沉寂之后再次蓬勃发展。市场经济改革和政府对某些社会领域方式或退出管制。为民间组织的萌生提供了制度基础。民间组织数量大幅度增长，活动领域日益拓展。“政府对社会公益资源垄断性的逐步丧失，以及由此带来的政府从一部分社会公益领域中逐步退出，是中国民间组织产生和发展的重要体制基础；而中国社会传统的互助、慈善精神和普遍的社会责任感，则是自下而上推动民间组织产生、发展并致力于解决各种社会问题的精神背景。”为了加强对社会团体的管理，1989年10月国务院发布施行了《社会团体登记管理条例》。该管理条例对管理体制等内容，作了原则规定，为我国公民在新的历史条件下的结社活动提供了重要的法律依据。根据《社会团体登记管理条例》的有关规定，各级政府民政部门经过大量工作，基本上理顺了社会团体登记管理机关、业务主管单位和社会团体三者之间的关系。确立了登记管理机关和业务主管单位“双重分层”的管理体制。随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府行使的公共管理职能逐步转移、下放或交给某些社会团体、社会中介组织行使。一些民办非企业单位也应运而生。为加强管理，1998年国务院制定新的《社会团体登记管理条例》，并制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。这一系列的法律、法规、规章或规范性文件，进一步规范和促进了非政府组织的发展。

与以往的政府改革不同，民间组织作为新的管理主体开始参与到政府治理创新中来。而社会组织领域民问组织对于政府治理创新的意义，主要体现在以下几个方面：

(一)民间组织的发展为政府治理从单向控制向多元互动转变提供了可能

传统的政府管理多是以政府为单一主体对社会经济实行管制。在我国，计划经济时代的政府主导了对政治、经济和社会文化，甚至对生活领域内的几乎一切事务的决策权，因此被称为“全能政府”。“全能政府”通过垄断社会所有领域内的资源。以指令性计划对社会资源进行配置，在这一时期，政府成为社会管理的唯一主体，实施管理的方式也是自上而下的控制和管理。1978年以来的改革导致了两大变化：一是用市场机制逐步取代计划机制，使企业获得了越来越大的自主权；二是经济主体日趋多元化对经济结构的改变。致使专业管理部门对经济的管理能力日渐衰落。政府通过从部门管理向行业管理转变来适应这一变化。发展行业协会承接政府职能成为这一经济体制改革的主要内容之一。在转变政府职能，改革行政审批制度方面，除了确需保留的行政审批，取消了1000多项行政审批项目，并把82项审批项目改变管理方式，移交行业组织或社会中介机构管理。在地方政府创新奖的入围项目中，简化审批类项目占了9.6％。这些改革减轻了政府负担，促进了社会的自我调节和管理能力。

在政府职能转型趋向于更多地掌舵而不是划桨的时代，“当政府逐渐把自己提供一切服务的功能转向其更多的催化作用时，常常十分依赖第三类部门。”在政府治理范式转型的过程中。吸纳民众参与治理过程成为普遍的趋势。这种参与有政府决策过程中的参与、社区治理中的参与以及公共物品供给中的合作等。政府与企业、非政府组织等私人部门合作供给公共产品的尝试增多。政府在治理中，从一个“指导者”，逐渐向合作者转变。在地方政府创新奖的入围项目中，政府和私人部门合作的事例涉及到社会服务、扶贫救困、弱势群体维权、社会保障等广泛的领域。在这些案例中，合作的模式多种多样，但政府与私人部门之间的关系越来越向平等协商发展，不同的主体之间发挥各自的优势共同解决面临的问题。此外，通过吸纳民众参与加强对政府部门的监督，提高治理效能的案例占了14％。集中化的政府一元管理日益向多元民主参与转变。

(二)社会组织化程度的提高有利于政府治理能力的提高

相对于一个分散的原子化社会，政府的汲取能力、协调能力等在组织化良好的社会里具有更高的效能。由于合作行动有助于人们在受到消极影响时采取积极的对策措施，“无论在政策制定过程还是执行阶段，高度组织的社会子系统的特殊理性会增强治理能力。”

社会组织化程度的提供对政府治理能力的积极影响主要表现在以下方面。

1.社会组织的发展有助于社会共识的形成和公民性的形成。社会组织的充分发展构造的社会组织网络，使公民在不同的群体和社团中承担不同的角色，这种参与能够增进不同群体公民彼此的了解和尊重。较小群体和社团的互动也提供了把社会合成一体的社会粘合剂，使社会成员彼此容易沟通，不同的利益易于调和。尤其是在社区领域，民间组织的存在促使那些“庇护对象”向负责任的“公民”转变，政府的理念也会从提供被动的享受服务的消费者向培养积极地负责任的公民过渡，激发公民的责任意识和共同体的凝聚力。

2.社会组织的发展扩大了参与，有利于政策执行。多元主体的合作治理能够拓展民众参与的渠道，促进民主行政。通过参与到各种组织中，不同社会集团之间的沟通和对话增强了平等、公正的观念，个体的自觉意识和自主意识及能力增强，能够使社会成员更具有认同感、责任感支持政府治理改革。参与社会组织的经验会促使人们认识到治理过程的复杂性，培养集体行动的技巧，存在冲突时相互对话和妥协。社会组织参与到政策过程中不仅提高了公共政策的质量，更多的参与也会增加对政府的信任度，有助于政策的执行。

3.社会组织的发展有助于激发社会自我管理能力。民间组织的发展不仅为政府治理提供合作伙伴，而且通过民间组织参与到政府管理中，不仅促使政府职能更为科学合理，而且有助于政府治理形成新的理念：引导和激发社会自我管理能力。多元主体的参与也有助于运用各方的多种资源，发挥各自的优势解决复杂的社会问题。在多元主体的合作治理中，通过合同承包、政府购买等不仅产品或服务提供的方式发生了变化，而且在合作中，政府的组织结构、治理工具等也具有了创新的可能。在我国的政府治理转型中，政府职能转移是核心的领域之一。政府职能转移并非放任不管，而是承担决策、监督职能，把执行和具体的服务生产职能下放给社会，并为此成立了一批政府主导的行业协会。在角色调整中，政府要真正从具体的服务提供和具体事务执行中脱身以便更好地履行作为监管者和决策者的职能，必须有较为成熟的社会组织网络承载各种公共服务。“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。”社会各领域内民间组织的广泛发展，必将提高社会自我管理能力和公民的责任感，这是有效能的政府治理的基础和条件。

二、民间组织在地方政府治理创新中的功能

中国的政府改革，是在全球政府管理变革的背景下发生。从20世纪70年代以来的新公共管理运动，到90年代兴起的治理理论，再到新公共服务，政府治理变革实践为公共管理变革提供了丰富的经验材料，推动了理论的创新和发展。中国学者在运用这些新的公共管理理念研究中国政府变革的同时，新的理念和意识也逐渐被政府吸纳，以此推动政府改革创新。比如对民间组织参与管理的日益重视，以及塑造服务型政府的提出。

在鼓励探索和创新的氛围下，地方政府贯彻中央政府的政治体制和行政体制改革精神，在政企分开、基层民主、程序精简、职能转变等领域进行了积极的探索。地方政府的治理创新，涉及到很多领域，在“中国地方政府创新奖”入围项目中得到了较为集中的体现。地方政府创新奖是由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起，对中国地方政府创新活动进行评选。从2000年开始已经举办，在10年里共有1500多个省级以下的地方政府创新项目申报该奖项，经过课题组初选和全国专家委员会复选，共有114个项目获得入围奖。这些入围的政府创新项目典型地反映了过去十年来中国各级地方政府改革创新的重点。也体现了专家学者和社会舆论对政治改革的价值导向。非政府组织的政府治理范式变革中的主要功能体现在以下几个方面：

(一)承接政府职能转移的载体

十四大确立建立社会主义市场经济体制的总目标，为现代非政府组织的发展提供了新的机遇。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和党的十五大都提出，“要发挥协会、商会等组织的作用”，要“培育和发展社会中介组织”。2001年3月第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》也指出：要发挥商会、行业协会等中介组织的作用。在十四届三中全会、十五大和十六大精神指导下，行业协会、各种专业性协会在行业管理、协助政府管理、维护会员利益等方面发挥了积极的作用。其他民间组织接受政府委托或授权，承担某些政府职能。在经济体制改革中。行业协会可以发挥政府无法替代的重要作用；在城市管理中，社区内部的服务性组织可以完善基层自我服务网络；在社会保障体系建设领域，非政府组织可以成为吸纳民间资本乃至海外资本的重要载体。在市场经济条件下，在联系政府与社会、政府与企业的过程中，中介组织具有服务、沟通、公证、监督等作用。培育和发展社会中介组织，对推动政府职能向宏观调控方面转变，促进资源通过市场有效配置，具有十分重要的现实意义。所以，近来政府试图大力扶持各种可以在现行状况下发挥作用的非政府组织。如在上海普陀区社区民间组织管理体制改革“长寿模式”案例中，区政府把民间组织管理的职能转移出去，由作为民间组织服务中心承担。而民间组织服务中心是政府倡导成立的民间组织。非政府组织由于组织自身的优势：具有比政府组织更强的灵活性、满足多样化个性化需求的能力以及在更高的社会信任，在实践中往往更好地履行了这些职能。

(二)充当政府基层社会治理的助手

非政府组织作为准行政主体，必须履行的职责，主要有：协助政府部门执法或教育和组织会员遵守法律、法规：协助政府部门对本行业、本领域、本学科的指导、管理和服务；向政府及其有关部门反映情况、提出建议：维护会员的合法权益：接受政府及政府有关部门委托办理某项专门事项等。这些职责的履行，不仅增进了公民参与，促使行政过程民主化，增强了政府的回应性，而且通过这些职能发挥，政府能够将部分公共管理职能转移出去，使政府从微观管理中逐渐解脱，集中精力抓好宏观管理，实现政府精简高效。非政府组织协助政府治理主要表现在：在社区建设中承担公共服务的职能，如深圳南山区和谐社区建设制度创新案例中。南山区15大项公共服务项目采取了政府“购买服务”形式，而服务供给则由民间组织承担。在济贫救困中以社会互助的形式进行贫困救济，例如厦门嘉莲爱心超市的案例。再比如深圳盐田区的社区治理模式改革案例，把社区层面的行政职能与社区服务职能分离，行政职能由政府部门设在社区的机构承担，而服务职能则组织非营利的民办非企业单位承担。并组织各种民间组织实现社会自我服务。通过这些改革。公共事务治理结构发生了质的变化，不仅缩小了政府职能。降低了行政成本，厘清职责后的基层治理也更有效率。通过这些活动，减轻政府的负担和压力，增强社会资本，维系社会的稳定。在入围地方政府创新奖的改革项目中，非政府组织参与济贫救灾、社区管理的案例达到13.1％。

(三)公共服务创新中的合作者

在公共服务创新中，政府角色重新定位，即由“划桨”变为“掌舵”，把决策制定和执行分离开来，由政府规划并出资，而由市场和社会力量承担公共服务的生产和供给。非政府组织参与治理，也推动了民众基层参与的热情，培养了民众的自治精神。在涉及公共服务和社区治理的地方政府创新奖入围项目中，100％涉及到非政府组织的参与。可见民间组织参与是政府治理方式创新的催化剂。

与政府治理模式转型相伴随的，是政府在绩效管理、服务方式、组织结构等方面的创新。通过创新，寻求提供行政效率、改善公共服务质量和增进公共利益的新机制和方法，最终推动政府治理范式的转换。非政府组织推动政府创新方面的贡献主要表现在：(1)在公共服务的社会化中承担从政府机关剥离的职能；(2)推动公共服务机制创新和治理结构的调整。非政府组织推动政府治理的创新主要体现在与政府合作供给公共产品和服务，以及在社区基层治理中服务机制的创新。非政府组织在政府治理方式创新方面的表现主要体现在：由政府行政机构承担的部分行政管理职能，从政府机构分离，由民间组织承担。而民间组织有些是由原有的行政职能部门转制而来，有的是早已存在的民间自发形成的组织。比如在湖北咸宁市咸安区委的“乡镇行政管理体制改革”项目中，乡镇直属站(所)，全部改制为“服务中心”，转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构。由政府提供的农村公益服务由政府出资向这些服务机构购买。

(四)协助政府降低政府管理与服务成本

而节省支出通常是政府推行民营化的主要原因。政府通过合同承包、撤资等方式与非政府组织进行合作。通常能大大改善绩效，提高了生产率从而降低了成本。在我国的地方政府创新中，注重政府产出，强调效益和效率原则的低成本政府也是创新方向之一。这意味着更有效率地分配和使用公共财政资源，为纳税人提供更多更完善的服务。2003-2007年涉及政府降低成本的创新案例中，7.8％的政府通过与民间组织合作。以转移或分担政府成本。通过使用志愿者、利用民间组织资源、职能转移等方式，地方政府能够更有效地利用公共资源，在内部机构改革之外，找到更有效地降低成本的方法。当前地方政府通过民营化方式降低成本的比例相对较小，而且竞争性也很有限，某种程度上是我国民间组织发展不完善的结果。

三、非政府组织参与政府治理创新的特点

(一)非政府组织参与政府治理创新的被动性

在地方政府创新入围项目的案例中，虽然不乏非政府组织参与的案例，但却未见地方政府主动参与的例子，更没有在非政府组织的推动下进行治理创新的案例。由此可见，非政府组织参与政府治理创新具有被动性，是政府主导下的参与。这主要是由于地方政府缺乏参与治理的制度化渠道，发挥作用的空间也限定在拾遗补缺的范围内。稳定的多元治理结构尚未建立。

(二)非政府组织参与政府治理创新的选择性

有学者把中国的民间组织管理体制称为“分类”治理，根据社会组织的挑战能力和公共物品供给能力，政府采取了不同的控制策略。民间组织在不同领域中发展的差异性很大程度上是这种分类控制策略的结果。从活动领域看，服务类民间组织比倡导类民间组织更多地受到重视。从地方政府创新奖入围项目的案例分析中。可以看出，对于符合政府需要的民间组织，政府并非“放任不管”，而是主动合作、扶持，推动这些社会组织的发展。在政府治理范式转换中，民间组织的功能主要体现在救灾济贫、基层社区公共服务供给、政府某些社会管理职能的承接等领域。获得政府资助提供公共服务的民间组织，都是具有很强的公共物品供给能力，而且是政府急需的公共服务的组织。非政府组织获得的政策支持与活动空间很大程度上取决于其效能是否符合国家社会政策中的价值。从民间组织的类型看，行业协会、商会等参与政府治理创新的频度和深度都较其他组织更高。而维权等民间组织参与度极低。

(三)非政府组织参与政府内部治理的有限性

虽然《社会团体登记管理条例》等法规赋予了某些组织如行业协会以参政权：如提出议案，建议政府对某一领域进行规范和管理；对政府的立法和政策进行监督，并依法向有权机关提出异议；协助政府起草有关法律规范和政策；参加政府决策过程中的听证；通过与政府合作参与公共政策制定等等。但通过这种方式推动政府治理变革的案例仍然很少。在政府绩效评估、决策民主化、社会稳定、政务公开、权力监督、公民参与等政府创新案例中，基本没有民间组织参与或者推动。民间组织参与的领域主要局限于公共服务供给和社会管理协助等方面。但通过政府治理机制的变革，在与非政府组织合作治理的过程中，是否产生了促使政府更为廉洁高效、决策过程更为民主公开的实际效果?这还需要在这些案例推广的过程中，进一步观察。

(四)非政府组织与政府治理变革的共生性

在我国，只有非政府组织发展到能够承接政府转移出来的那部分公共管理职能，才能使政府真正从微观管理中解脱出来，集中精力抓好宏观管理，才能在真正转变政府职能的基础上实现政府机构的精简和高效。因此，公共权力向社会的回归，政府由权力中心转化为服务中心，由实现统治管理职能为主转化为服务功能为主。实现新的历史条件下的角色转换，一个重要体现就是部分公共管理职能向非政府组织的转移。另一方面，非政府组织的发展，也与政府的扶持息息相关。约翰一霍普金斯大学非营利部门比较项目对22个国家的研究发现，没有一个国家的非营利部门是靠慈善捐赠为主支持的。非营利组织的收入来源，以经营收入和政府的支持为绝对主导。与人们想象的不同，慈善捐赠收入实际只能为非营利组织提供约11％的收入来源，而会费与经营性收入，以及政府以各种方式提供的资金，构成非营利组织的主要收入来源。当前，我国现有的社会中介组织发育不够健全、功能不够完善，与政府职能未得到根本转变有很大的关系。同时，政府行政体制的改革也受到整个社会承接力量强弱的制约。因此，要切实推进政府行政体制改革，就要大力培育社会中介组织的发育和壮大，要大力发展社会中介组织，就必须转变政府职能，改变现有的政府管理体制。二者相辅相成、互相促进、同进同退。

综上所述，中国非政府组织的功能，与政府治理范式转型紧密结合，相互制约，并相互促进。政府治理范式转型的程度决定了非政府组织发展的空间，非政府组织的发展壮大，也有利于政府治理范式的进一步转换。在社会层面通过各种措施培育非政府组织发展，是推动政府治理转型的强大动力。

责任编辑杨小民