日本政府钓鱼岛事件对策的演变及其原因

翟新

摘 要：

20世纪70年代以来，日本政府的钓鱼岛事件对策，虽基本立场未有微动，但在具体方式上却经历了从政治处理、政治和司法二元处理到司法处理的转换。这种转换之所以可视为有其必然性，主要在于日方对钓鱼岛事件在对华关系格局中的定位和成为决定事件处理方针制约要素的日本政治及国际政治的状况已发生重大变化。

关键词：日本政府；钓鱼岛事件对策；对华外交；领有权纷争

中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)04-0021-08

2010年9月发生于钓鱼岛（日本称“尖阁诸岛”）海域的中日撞船事件，虽以日方释放并免予起诉中方船长而使事态告一段落，但中日两国间围绕钓鱼岛归属的争议并未就此划上句号。日方关于撞船事件的处理之所以对中日两国关系具有强烈的冲击性，从根本上讲，则在于民主党政权在应对钓鱼岛事件时，坚持以司法处理取代以往自民党政权的政治处理手段。钓鱼岛事件对策上的所谓司法处理，是指以日本领有为前提，完全按照日本国内法规定来裁断事件；而政治处理，则指基于两国政府的默契和协议，主要沿着搁置主权争议的方向解决事态。那么,民主党政权为何转变钓鱼岛事件对策，其背后的国内政治和国际政治的背景又如何？本文拟在考察日本政府的钓鱼岛事件对策于政治过程的转变基础上，就其原因进行探讨。

ヒ弧⑷毡居Χ缘鲇愕菏录基本立场的形成

ト毡舅涑1895年1月就将钓鱼岛编入其领土，但因中日之间长期并无关于该岛领有权的争端，故作为外交政策层面的钓鱼岛事件对策实际上是在第二次世界大战后才形成的。1952年4月旧金山和平条约生效后，日本得以恢复国家主权；但根据当时日美协议，冲绳地区的施政权因日美安全保障的需要依旧保留于美国之手；所以至1971年日美签订冲绳归还协定之前，日本政府在发生钓鱼岛纷争时，大多采取静观其变的默认立场。如20世纪50年代以后，在钓鱼岛及其附近海域发生台日渔民争执和台湾渔民上岛事件之际，因当时将钓鱼岛列入辖区的琉球政府①

是地方政权,不具有外交交涉权，而日本政府又无冲绳施政权，故日方只能在取得冲绳的美国民政府②

和白宫的同意之后，才能通过美国驻台北大使馆对国民党政府交涉或“抗议”。然而1954年美国和台湾签订《共同防御条约》后，台美关系趋于密切，遂使日方苦心所谋的抗议往往徒有形式③

。在这种状况下，琉球政府实际所做的也就是动用警力迫使台湾渔船离开相关海域而已。

1968年以后，联合国等机构对东海进行海洋调查后称，钓鱼岛周边海底可能蕴藏巨量的石油天然气资源。1969年5月，台湾方面将钓鱼岛附近海域的石油采掘权交于美国海湾石油公司，同时将“青天白日旗”插上钓鱼岛；当月10日，琉球政府作为对抗措施，命其所属的石垣市在钓鱼岛的五个岛屿上建立航标

《关于尖阁诸岛》，（日）外务省情报文化局1972版，第10-11页。

。1970年7月琉球政府在美军援助下，对外国人在钓鱼岛附近捕鱼及登岛加强了阻止行动，并在上述五个岛屿设立了用日英中三种文字写成的不得随意于岛屿附近活动的“警告牌”，还在警告牌落款处特意标记：“为基于琉球列岛美国高等事务官之命的琉球政府建立”

［日］浦野起央等：《钓鱼台群岛（尖阁诸岛）问题 研究资料汇编》，（东京）刀水书房2001年版，第190-191页。

，以示警告牌之设也是美方的意思。8月31日，冲绳立法院为抗议台湾政权坚持领有钓鱼岛的立场，通过了要求美国政府和日本政府采取有效对抗措施的“关于要求防卫尖阁诸岛领有权的决议”

［日］ 鹿岛和平研究所:《日本外交主要文书.年表 第2卷》，（东京）原书房1984年版，第192-196页。

；9月，琉球政府派警察将钓鱼岛上的“青天白日旗”取走，并交于冲绳的美国民政府保管，同时正式发表主张钓鱼岛领有权的冲绳政府声明。就是说，至此日本方面围绕钓鱼岛事件的应对主体，基本上只是琉球政府及态度暧昧的美国方面，而成为日本政府正式介入钓鱼岛事件处理契机的，正是日美签订的“冲绳归还协定”。

1971年6月，日美两国政府签订“归还冲绳协定”。在归还协定交涉过程中，美国方面为了避免直接卷入钓鱼岛归属纷争，在协定案有关归还区域的表述上，因不愿直接采用日方的主张，故最后签订的协定关于归还区域的措词，只是笼统规定为“除了奄美归还协定的对象地域以外的北纬29度以南的西南诸岛”，而在冲绳归还协定的附属文书《共识议事录》中，则进而采取以经纬度线显示归还区域的方式，即通过表明日本的“领土是基于和日本国签订的和平条约第三条规定的处于美国施政下的领土，如1953年12月25日为民政府布告第27号所指定的，指由以下各坐标点依次连接区域内的所有岛屿、小岛、环礁及岩礁：北纬28度东经124度40分、北纬24度东经122度、北纬24度东经133度、北纬27度东经131度50分、北纬27度东经128度18分、北纬28度东经128度18分、北纬28度东经124度40分”

［日］浦野起央等：《钓鱼台群岛（尖阁诸岛）问题 研究资料汇编》，第248-251页。

，从而将位于北纬25度40分至26度东经123度至124度34分的钓鱼岛也包括于其内。就是说，日美经过讨价还价，最终达成协议，同意以这种间接的方式，将钓鱼岛置于归还区域。

サ由于在冲绳归还协定签订前后，中华人民共和国外交部和台湾当局的外交部门先后发表了主张钓鱼岛领有权的声明；加上琉球政府立法院为对日本政府施加压力，于1972年3月初再度通过“关于尖阁列岛领有权问题的琉球政府立法院决议”。于是，日本外务省在冲绳归还协定生效两个月前的3月8日，公开发表“关于尖阁诸岛领有权问题”的政府见解。这是迄今为历届内阁所奉行的日本国家关于钓鱼岛问题的基本立场。它主要包含以下内容

田桓主编：《战后中日关系文献集：1971-1995》，中国社会科学出版社1997年版，第78-79页。

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サ谝唬钓鱼岛编入日本领土前是“无人岛”。1885年以后该岛由日本政府“通过冲绳县当局等方法，对现地进行过多次调查，确认这里不但是无人岛，而连清国统治的痕迹也没有。在此基础上，1895年1月14日，内阁会议决定在现地设立标桩，正式编入我国领土”。第二，钓鱼岛不包括于《马关条约》割让的中国领土之中。钓鱼岛在历史上一直是日本领土西南诸岛的组成部分。根据1895年5月生效的《马关条约》第二条，清国割让给日本的台湾及澎湖列岛中不包括该岛。第三，钓鱼岛不包括于旧金山和约中日本放弃的领土之中。“而是根据该条约第3条，作为西南诸岛的一部分，置于美利坚合众国的施政管辖之下。1971年6月17日，日本国与美利坚合众国之间签署了冲绳归还协定，根据该协定钓鱼岛包括在施政权已归还日本的地区内。第四，20世纪70年代以前中方从未认为钓鱼岛是台湾的一部分。“中华民国也好，中华人民共和国也好，直到70年代后期，东海大陆架石油开发动向表面化以后，才开始把尖阁诸岛的领有权当作问题提了出来。” ②

田桓主编：《战后中日关系文献集：1971-1975》，中国社会科学出版社1997年版，第78-79页。

第五，中方关于钓鱼岛领有权的主张缺乏有效证据。中台双方“所举出的所谓历史性的、地理性的以及地质性的几点作为根据，但哪一点都不能说是可以充分证明中国对尖阁诸岛领有权的主张在国际法上是有效的论据”②。

ト毡菊府关于钓鱼岛的基本立场公诸于世后，虽招致中国政府的强烈反对，但却得到日本各种政治势力的支持。当时无论哪个党派，在钓鱼岛事件的具体处理上，都显示了以中日关系大局为重和冷静克制应对事态的态度。如自民党在紧随政府发表的该党正式见解的最后部分就明确强调：“不用说我党最终以推进和中国之间的亲善友好关系为外交上的基本姿态，但关于本问题则希望中国方面予以理解和认识”；日本共产党也在不久后表明的立场中，一面坚持日本主权说，一面要求日美政府不要将该岛“用于侵略性的军事目的”，而是使其“成为和平的岛屿”

［日］浦野起央：《增补版尖阁诸岛·琉球·中国——日中国际关系史》，（东京）三和书籍2005年版，第243-245页。

。

ザ、友好主导期的政治解决对策

プ1972年中日恢复邦交至20世纪80年代末，这是所谓中日政府的友好外交时期。而日本政府上述基本立场首次运用于钓鱼岛事件处理过程，就发生于这个友好外交主导对华关系的时期。

1978年4月12日，日本海上保安厅的巡视船以中国渔船进入日方海域捕鱼为名，责令中国渔船退出，中国渔船则以钓鱼岛是中国领土为由予以拒绝，于是便发展为两国领土纷争事件。次日，日本部分媒体开始渲染，称其为“领土侵犯问题”；自民党内的政策集团亚洲问题研究会也召开紧急会议，要求日本政府采取“强有力的主权护卫”措施；在各界意见鼎沸之下，连几年前对中国立场显示了一定理解并为两國复交事业作出不少贡献的民社党和社会党，也出于国家利益的考量，甚至提出应以钓鱼岛归属问题的解决作为当时两国正在协议的恢复日中和平友好条约谈判的前提

［日］古泽健一：《昭和秘史 日中和平友好条约》，（东京）讲谈社1988年版，第139-150页。

。在这样的舆论压力下，14日由福田赳夫首相主持的内阁会议责成日本驻华公使向中国外交部表明“遗憾”之意，要求中方采取切实措施撤回渔船并保证不再发生类似事件

《要求渔船撤回，正式表明遗憾》，（日）《朝日新闻》（晚报）1978年4月14日。

。然而在政府作出这个应对之后，日本国内批评意见依然迭出，执政的自民党内也是强硬论占据主导地位，有人还主张“为确立对岛屿的实效支配，政府应赶紧让日本人到岛上居住”的激进意见

《自民党首脑：让人入居尖阁》，（日）《朝日新闻》1978年4月15日。

。在此形势下，福田内阁于15日紧急召开政府和自民党首脑的联席会议，经协商得出结论：“尖阁列岛是日本固有的领土虽明白无误，但中国渔船依然反复侵犯领海让人感到遗憾”

《在尖阁问题上政府持三方针，和自民党首脑紧急会议》，（日）《朝日新闻》（晚报）1978年4月15日。

。就是说，至此为止福田内阁对民间甚至执政党内已经相当激化的对华舆论还是采取了抑制态度。

ニ以，当15日中国副总理耿飚在会见日本反对党社民连代表时就这次事件的起因解释为：中国渔船行驶至钓鱼岛附近，只是追逐鱼群的“偶然事件”；而中国渔船也因这个发言开始撤离有关海域；福田内阁便抓住这个机会，开始准备重启和平友好条约的谈判。这时的自民党政权处理钓鱼岛事件的基本姿态就如外务省高官所称，是本着“日中友好的大局”的原则进行政策选择的

《有田外务次官谈尖阁以大局见地处理》，（日）《朝日新闻》1978年4月18日。

，这不仅成为福田内阁对党内外过激要求加以抑制的主要理由

《政府冷静应对，中国渔船群侵犯尖阁列岛》，（日）《朝日新闻》1978年4月13日。

，而且也反映在该内阁所坚持的以下应对原则之上。首先，福田内阁一直主张把捕鱼事件和重启中日和平友好条约交涉分开处理。当时，中方及日方一些友好人士确曾忧虑过钓鱼岛事件会影响和平友好条约谈判的重启。但实际上事件发生的当夜，自民党政要就表态要把和平友好条约谈判和事件“分离处置”，并显示了条约的签订将有利于解决钓鱼岛事件的时局判断。在具体应对上，则主张钓鱼岛事件“最好由海上保安厅处理，不应使之政治问题化”

《自民首脑强调和条约分开处理》，（日）《朝日新闻》1978年4月13日。

。4月下旬，外务省为即将举行的日美首脑会谈拟制的发言纲要也体现了这些原则。如该纲要强调日中间尽管发生了领土纷争问题，但发展两国友好关系的方向不会改变，钓鱼岛事件将只是作为“偶发事件”来处理，政府要作的则是限制其对签订和平友好条约产生负面影响

《日美首脑会谈政府主张内容确定，日中友好维持也表明》，（日）《朝日新闻》1978年4月23日。

。

ジＬ锬诟笤谟Χ缘鲇愕菏录之际所执行的另一原则，是遵守中日两国政府于1972年签订联合声明时达成的“默契”。捕鱼事件发生后，自民党政权和外交当局的负责人在就事件表明基本立场时，虽都冠以日本领有的前提，但都主张要避免就钓鱼岛领有问题展开争议。4月15日，日本外务省在关于处理事件的基本方针中明确指出，如果中国渔船撤离，“尖阁列岛的‘领有'问题将根据1972年日中邦交正常化时的原则处理”，“这就意味着要回到成为日中联合声明基石的‘日中双方都不提领土问题这一当时的‘默契之内，通过在对华交涉场合避免把‘领有问题直接作为议题，为缔结日中和平友好条约寻求突破口，并在日中政府联合声明以来取得的成就之上继续发展日中友好关系”

《侵犯船撤后的应对策、外务省方针：回到联合声明原则》，（日）《朝日新闻》1978年4月16日。

。就如日本学者所指出的，自民党政权在与中苏（俄）的领土争端问题上是坚持双重原则的：“在尖阁列岛问题上，日中两国政府都公开打出搁置问题的方针；但对北方领土问题，日本政府却从以前起就一直反对搁置争议”

［日］金子利喜男：《世界领土、境界纷争和国际审判》，（东京）明石书店2001年版，第104页。

。

ト、竞存态势下的司法与政治解决的二元对策

ソ入20世纪90年代后半叶，随中国经济持续快速增长和日本经济一直低迷徘徊，两国综合实力日渐趋近。在这一背景下，与中日之间关于钓鱼岛问题的纷争不断并行，民众之间基于历史认识和东亚安全等问题上的意见分歧的感情对立也在逐渐加深。和中国社会普遍厌日同样，日本民众的对华亲近感也由20世纪80年代的七成以上降至不足五成

《总理府舆论调查：对中国不感到亲近感的占51%》，（日）《朝日新闻》1997年2月23日。

。这样的状况也成为日本政府将对华政策的基调渐从友好一边倒转向共存与竞争并立的重要推力

《历史认识、日美安保、尖阁诸岛》，（日）《朝日新闻》1996年12月28日。

。但此时的自民党政权在处理钓鱼岛事件时仍还维持了政治解决的立场。如1996年9月，日本外相池田行彦在纽约同中国外长钱其琛会谈时，就日本右翼基于国内法要求政府认可在钓鱼岛设置灯台等设施一事明确指出：不能因钓鱼岛问题“损害日中关系整体是日中两国的共同认识。日本政府既不参与也不支援民间团体的活动”

《日中外相会谈要旨》，（日）《朝日新闻》1996年9月26日。

，表明仍不放弃以两国关系大局为重的政策观。

ト毡菊府在钓鱼岛事件上最早改变处理方式，则始于因中国保钓人士登上钓鱼岛宣示主权引致的事件。2004年3月24日，中国保钓人士七人乘日本海上保安厅巡逻人员不备，登上钓鱼岛展开活动，被日本警方以非法入境现行犯逮捕。这是日方首次以违反日本国内法即出入国管理法的理由，对他国登岛者动用司法处理方式。事发后，当时的小泉纯一郎首相对逮捕中国登岛人士事件表态说：“那是基于法律而恰当应对的结果。根据法令行事，作为法治国家乃理所当然”

《日中不希望扩大对立》，（日）《朝日新闻》2004年3月25日。

。这里所显示的以日本国内法处理中国登岛者的与以往诸内阁不同的姿态，表明日本政府有意开始尝试以司法手段解决钓鱼岛事件。但在具体施策上，小泉内阁仍保持了一定的慎重。如事发当夜，小泉首相强调对登岛事件“需冷静处理”，以避免影响对华关系的大局

《强调以实务应对处理》，（日）《朝日新闻》2004年3月25日。

；外务省发言人高岛肇久则坦言，处理将以“不使事情闹大”为原则

《报导官会见记录》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/hodokan/hodo0403.html#5-B。

。3月25日，小泉首相在回答记者提问时，一面主张要根据日本国内法“贴切处理”登岛事件；另又强调不要让事件处理“成为日中关系整体发展的阻碍要因”。外务省副大臣阿部正俊为确保按上述政府方针解决事态，特地派外务省官员赴冲绳和中国驻日大使馆，以负督查和说明情况之责

《小泉首相：处理不阻碍日中关系》，（日）《朝日新闻》（晚报）2004年3月25日。

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ゼ于事件发生后中日部分民众之间的情绪对立十分激昂，主要阁僚还奋起“灭火”。如小泉首相不断借助媒体呼吁两国民众“要冷静面对事态”；另对部分日本国民不满检察机关不起诉被捕中国人的意见，则解释说对此“必须从大局判斷”，“不想让对华关系进而恶化”

《牵制强硬论、早期解决想法强烈》，（日）《每日新闻》2004年3月27日。

。再如内阁官房长官福田康夫在会见记者时，竟就如何应对连续四次强调必须“冷静”；而对自民党和民主党部分国会议员提出在国会审议通过关于钓鱼岛领有决议案的要求，福田官房长官明确表示不予支持，还派官房副长官细田博之进行劝说，致使提出决议案一事被搁置

《日中不能无视的舆论》，（日）《朝日新闻》2004年3月26日。

。此时的海上保安厅为避免事态恶化，也强制阻止了激进政治团体“日本青年社”成员的登钓鱼岛活动计划

《海上保安厅阻止政治团体出海》，（日）《每日新闻》2004年3月26日。

。另外，自民党政权和外交当局对这时美国方面特意表明“日美安保条约适用于尖阁诸岛”的立场，为避免中方误解为“日本是在利用第三国向中国施加压力”，采取了不予评论而只报道事实的态度

《中国对抗议行动持默认姿态》，（日）《朝日新闻》2004年3月26日。

。经过这番努力之后，小泉内阁不顾执政党和反对党中尚存强烈的反对意见

《执政党和反对党对放弃起诉表示不满》，（日）《读卖新闻》2004年3月27日。

，于3月26日将所捕中国人均以强制离境处分送回中国。日本部分媒体将此评作小泉内阁为避免对华关系恶化而作出的“外交照顾”

《尖阁登陆者强制送回中国》，（日）《读卖新闻》2004年3月27日。

。在登岛事件处理过程中，自民党政权虽从最初起曾试图以司法手段解决事态，但因顾及对华关系的重要性，最终还是以政治解决方式主导了事件的处理。

ニ摹⒕济规模逆转后的司法解决对策

ト毡菊府试图摒弃政治解决而完全以司法手段应对钓鱼岛事件，实始于民主党上台执政之后。2010年9月7日，因日本海上保安厅的巡视船在钓鱼岛海域追逐中国渔船，致使双方船只两度碰撞。8日日本海上保安厅以“恶劣”妨碍日方执行公务之名逮捕中国船长，9日又将其送至冲绳县那霸地方检察厅石垣支部审讯。10日石垣支部为起诉作准备，正式提出延长拘押中国船长的申请。而时任国土交通相的前原诚司在会见记者时强调：“东海不存在领土问题”，表明支持以国内法处理撞船事件的立场；两天后前原还特意视察石垣市海上保安部，称所施对策“在法律上没有问题”，为相关执法部门人员助威

《国交相视察与渔船冲撞的巡视船》，http://www.47news.jp/news/2010/09/post_20100916120022.html。

。外相冈田克也认为此次中国渔船妨害日方执行公务情节严重，政治解决已不适用，故而主张“应根据法律严肃处理”

［日］ 冈田克也：《民主党政权的课题和展望》，（日）《亚洲时报》2010年第11期。

。

ト辗降恼庑┯Χ员砻鳎撞船事件从一开始即被纳入司法程序处理，这就从根本上颠覆了自民党政权的处理方式。另外，自民党政权在处理外国船只进入日本海域案件时，大多根据“外国人渔业规制法”和“领海内外国船舶航行法”等法律制度对外国船只强制检查，对于逃走者则视为抗拒而予以逮捕；但对进入钓鱼岛海域的中国船只的处置，因顾及对华关系，通常仅限于令船只退出该海域为止。而这次菅内阁的应对则一反惯例，海上保安厅对中国船只也进行了强制检查。这意味着民主党政权几乎改变了自民党政权在该问题上的所有规则。

サ至9月24日，由于中方采取了一系列抗议活动和反制措施，日本检事总长召集了有关检察机构负责人会议，作出“因考虑日中关系”而以保留处分方式释放船长的决定。但对于这个处置，民主党政要均采取与己无关的异常态度，以示坚持司法解决的立场。9月底，民主党国会议员细野豪志等由内阁官房长官仙谷由人安排访华，与中方协议事件的善后。而当媒体报道此事后，其他主要阁僚都一再强调政府并未参与此事，以示对政治解决的轻视。正因为民主党政权领导人固执于这种武断傲慢的时局观，以致以后数次中日首脑“交谈”对于化解事态均无裨益。更为严重的是，前原外相还在日本众议院安全保障委员会的会议上提出：1978年邓小平副总理提出的钓鱼岛主权搁置论，“日本方面并未与之达成协议”

《前原外相强调邓小平氏的“尖阁搁置论”并未达成协议》，（日）《每日新闻》2010年10月21日。

。26日，菅内阁在内阁议决的答辩书中确认前原的发言，主张并不存在邓小平所说的中日两国曾有互不触及钓鱼岛归属的“约定”

《日美外相会谈要旨》，（日）《共同通信》2010年10月28日。

。这无异表明民主党政权完全摒弃自民党政权处理该问题时坚持的“不触及”主权的原则。而否定1978年中日领导人曾就搁置钓鱼岛主权争议达成共识的事实，虽有利于确立司法解决的前提条件，但却等同于抽空了两国政府就钓鱼岛事件进行协议和维持相互信任的政治基础。

ノ了进而寻找不取政治解决对策的理由，民主党政要还竞相展开中国批判论。如民主党干事长冈田批评“中国不是民主国家”；民主党干事长代理枝野幸男则称“法治主义在中国行不通，必须在这个大前提下与之相处”

《民主党代理干事长称不能期待与中国建立互信》，http://china.kyodo.co.jp/modules/fsstory/index.php?sel_lang=schinese&storyid=85942。

；前原外相指责中国政府的应对是“歇斯底里”；菅直人首相更是大言不惭：“日方的所有应对都是经得起历史考验的”

《尖阁诸岛中国渔船冲突事件》，

http://ja.wikipedia.org/wiki/%E5%B0%96%E9%96%A3%E8%AB%B8%E5%B3%B6%E5%95%8F%E9%A1%8C。

，意即与这样的对手之间不存在以政治手段解决外交问题的基础。但菅内阁虽在口头上坚持所谓司法解决，但实际上却通过积极展开对美求援外交，企求国际政治的解决手段。如9月23日和10月28日，前原外相两次会晤希拉里国务卿，成功促使美方表明：“尖阁列岛在日美安保条约第五条适用范围之中”这一外交立场