简政放权视域下日本行政审批制度改革及其经验启示

摘 要：行政审批是政府对稀缺社会资源进行优化配置的行政行为，也是国家行政机关实行公共管理与社会服务的重要途径。在各国经济社会转型转轨时期，日本行政审批制度改革取得显著成绩，有力地推动着日本经济社会迅速崛起。本文主要以日本行政审批制度的背景、理论与实践为基础，详细介绍日本行政审批制度的改革经验，以期推动我国行政审批体制机制创新。

关键词：行政审批；日本政府；简政放权；体制机制

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）05-0050-06

行政审批是政府对稀缺社会资源进行优化配置的行政行为，也是国家行政机关实行公共管理与社会服务的重要途径。作为经济社会发展与行政审批改革的典型代表，日本在二战后迅速成为世界第二大经济强国，尽管其历史的罪责与经济的成功并存，但是为了更好地发展市场经济，其还是在行政管理与行政审批制度上开展了卓有成效的改革。日本经济发展与行政审批制度改革的成功经验表明，简单有效的审批手续，是推动经济发展的必然选择，也是释放市场活力的必然需要。实际上，政府管制会无视社会经济条件变化，催生出繁琐的审批流程抑制经济发展，但是，必要的政府管制也有存在价值，其又是调控市场的控制手段。因此，日本行政审批制度改革正是适应经济社会发展要求的重要举措，借鉴其行政审批的改革经验，有助于我国简政放权向纵深推进。

一、日本行政审批制度改革的时代背景

当今世界各国，行政审批是政府为了优化资源配置而广泛采用的公共管理方式，也是对社会资源与社会利益进行分配和再分配的行政过程，其主要作用是从市场准入源头上控制和规范市场主体进入市场的经济行为。目前，世界各国都面临着来自社会公众和市场发展的巨大压力与挑战，更低的税收、更快的准入、更高的服务、更小的政府成为各界共同的期待和要求。从整体发展趋势看，日本行政审批制度改革与世界各国的主题、方向和动因都是一致的，尽管所面临的挑战和问题各有差异，所采用的策略和手段各不相同，但是“简政放权”显然已经成为各国行政审批制度改革的核心要义和价值追求[1] 。

日本的政府管制始于 20 世纪初海运领域，直到二十世纪六十年代达到高峰，而上世纪九十年代日本管制改革则是日本市场经济改革的重要举措 [2]。通过透视日本行政审批制度改革的总体发展态势，我们可以准确把握到其中涵盖的以下驱动力量和主题主线：

第一，全球化。世界全球化特别是世界经济全球化和世界市场的形成，使得经济资源在世界范围内进行优化配置，并超越政治与国界的主权界限而互动交流。在世界经济体系之下，日本政府为了应对经济竞争，努力加强行政审批制度改革，最大限制地减少政府对市场的干预，有效改造政务信息流程和决策程序，全面提升政府驾驭经济发展的能力，使得政府行为更加符合世界经济发展潮流。

第二，信息化。信息化是“政府再造”的技术保障和有力工具。面对大数据的新挑战，日本社会通过信息化正在倒逼行政审批制度改革，促进政府加强行政审批的电子政务管理，保证实现信息共享和流程再造，改变政府职权结构和完善政府权力边界，塑造政府与信息社会的新型合作关系，使得政府行为更加规范和透明 [3]。

第三，政府扩张。从世界各国社会发展轨迹分析，政府规模空前扩大，横向部门和纵向层级过度增加，尽管这种发展趋势是适应经济发展的必然选择，但是客观上却加剧了政府委托代理关系的危险程度和负面影响。具体来说，政府过度扩张不仅会消耗大量公共资源，造成政府管制成本的增加和行政效率的降低，而且造成一定的社会秩序混乱，严重影响社会资源配置效率，扭曲市场机制的作用，妨碍市场竞争。此外，政府的扩张和审批的增加必然会为权力寻租腐败提供便利和机会，导致腐败蔓延。

第四，管理失灵。政府的行政决策和经济工作大多是建立在官僚制理论基础上的。随着时代的进步和发展，尽管這种传统管理模式具有执行力强等特点，但是也明显暴露出等级制、强制性、单方性等缺陷，从而导致政府管制缺乏效率，严重损害市场机制发挥作用，过度的强制性严重阻碍行政民主的实现和社会公众的参与。

二、日本行政审批制度改革的动因分析——过剩管制与引进竞争

二战后，日本将经济快速发展作为首要目标和国家战略，不断强化经济领域的政府管制深度和广度，全面推行政府行政指导政策，政府管制的突出作用达到顶峰。在发展主义意识形态的控制之下，日本政府管制不仅涉及政府本身以及相关内部事务，而且涉及到社会、企业以及公民的管制问题；不仅涉及发挥市场机制作用开展的管制，也涉及培育、扶持和发展民族产业而开展的管制，从而导致当时的日本政府管制过度扩张，形成过剩管制的局面[4]。过剩管制和政府强力介入不可避免地会产生一系列负面作用，而为了有效应对这种局面，日本政府决定逐步放松管制，引进竞争，从而促进了经济资源优化配置，刺激经济快速发展。当时日本政府的过剩管制和管制弊端都是多方面的，主要表现为：

第一，过剩的管制抑制相关产业的竞争。根据公共选择理论，政府作为市场主体之一，同样具有经济属性和有限理性，政府行为同样存在道德风险和逆向选择问题，在信息不对称的情况下政府会牺牲公共利益而实现自身利益最大化。日本政府作为日本经济的守夜人，通过制定较为原则的法律规定，人为预留出政府行政指导和管制空间，进而提高市场准入条件，形成产业发展壁垒，使得相关企业得到保护，生产者利益得到维护，市场竞争受到限制，这对于快速发展日本战后经济无疑是必要的。但是，过剩的供给和供求的脱节使得日本经济一度泡沫化，通货紧缩问题较为严重，这种管制结果却是日本政府保护生产者利益的必然结果，这也是管制俘虏理论所认为的结果。

第二，过剩的管制损害消费者利益。消费者权益保护问题是市场机制失灵的结果，而这是政府管制的核心区域。根据日本战后经济特点和社会需求，在公平与效率的权衡上，日本政府的制度设计与规制绩效更趋向于效率优先，由此造成生产者优先问题日益突出，消费者利益被严重忽视。事实上，过剩的管制是竞争主义和结构主义的必然逻辑，其前提依旧是政府全能理论和福利经济学的传统假定，却严重忽视政府管制的代价。日本政府对价格的过度管制和干预，使得市场形成价格刚性，生产者更易从这一政策中获得超额利润，最终却造成消费者利益受损。

第三，过剩的管制影响制度优化和变革。按照路径依赖理论，政府管制盛行，会催生特殊利益集团抵制制度改革，由此政府行为失范必然加剧，进而导致行政权力的逐步扩张、政府职能的越位错位，以及部门利益和地区利益的遵从，从而造成权力寻租在经济领域泛滥，加剧社会各阶层的冲突对立和道德迷失[5]。二战后，日本政府管制过剩和政治上的路径依赖，导致官僚与企业之间形成紧密利益关系，使得废止管制和促进竞争受到抵制，这种路径依赖成为放松管制的最大阻力。

三、日本行政审批制度改革的推动过程——抑制管制与促进竞争

二十世纪九十年代，即细川联合内阁成立伊始，日本政府决定加快管制改革，逐步放松对94项政府管制的保护措施，深化对政府替代市场的失范行为的改造，市场机制作用范围增大，配置资源程度扩大。这种放松政府管制的经济举措，基本为其后的羽田内阁、村山内阁等内阁政府所沿用，并对促进自由竞争、消除抑制竞争和增加社会活力产生了积极影响 [6]。

第一，依法推进行政审批制度改革，并强化司法审查和司法救济。日本是具有浓厚法治传统和制度建构的国家，政府行为必须具有法律依据，没有立法机关的授权，政府管制和政府行为都是非法的和无效的，而政府管制改革则非自由裁量权所能控制和决定。这一改革过程必须遵循先立法后改革的程序范式，政府管制改革过程需要得到法律授权，才能得到法律保障和公众支持，才具有政治上的合法性。同时，政府管制改革的组织体系、审议程序和实施措施都需要法律明确规定，才能保证改革顺利推进。

日本政府在强化管制改革法治化建设的过程中，积极引入司法审查和司法救济制度体系，制定了《行政程序法》以及配套法律法规，确保行政审批和政府管制受到严格的司法审查[7]。与我国行政审批缺乏必要的司法审查不同，日本法律规定可以同时对行政审批这一行政行为的合法性与合理性进行审查，从而让司法救济的效果落到实处，也让政府管制改革模式向事中事后进行转变。

第二，逐步放松政府管制，严格规范审批范围和依法清理审批事项。总体上看，日本行政审批制度改革坚持开放性与系统性改革，调整领域涉及国家政策的方方面面，其内涵和外延已经超出行政管理范畴，触及多方利益关系，改革需要应对经济全球化和国内民主化的现实需求与困难挑战，逐步向市场和社会放权，并以此强调市场机制的作用。据此，日本政府确定了一系列特殊的审批原则，其中“最小限度保留”原则适用于社会性事务，“原则自由、例外审批”原则适用于经济性事务[8]。

根据职权法定原则，日本政府依法及时清理不正当、不合法的审批事项上千项，以此简化审批程序，促进经济发展。日本行政审批制度改革，始终坚持依法保留和依法取消的工作原则，并坚持权变理论思想的指导，能动地调整审批事项和审批范围，将不符合市场规律的审批事项全部撤销，重要的审批事项坚决保留，符合审批事项范围的依法予以简化，从而全面依法规范行政审批制度改革，促进经济发展，提升政府效能。

第三，注重市场规则和遵守市场规律，充分发挥市场机制作用。日本行政审批制度改革是在大力发展市场经济的大环境下开展的，其改革的成功得益于尊重市场规则和市场规律。日本社会具有比较成熟的市场发育状态，以及比较自由的企业经营权，尽管日本政府重视政府规制行为，但是规制范围却集中在市场失灵的领域，集中在自然垄断、信息不对称等领域，政府绝不过分干预企业、社会事务，绝不插手处理公民事务。

日本行政审批制度改革，重视紧密结合市场承受能力和市场发育程度。日本政府重视发挥市场在资源配置中的基础作用，注重对有限资源的优化配置，并主要通过间接管理的手段，运用法律法规以及政策引导，对价格、准入、退出等重点环节进行间接干预，使得经济规制效率最大化。此外，日本政府注重审批事项的市场化改造，集中采用排污交易、招标投标等市场运作模式，最大限度地减少政府干预经济程度，降低管理成本，防止资源配置失当。

第四，大力发展中介组织，鼓励社会参与管制改革。实际上，日本行政审批制度改革进程是社会经济结构领域由政府主导向社会公民主导演变的过程，政府职能的社会化改造贯穿于规制改革的始终。日本政府试图通过建立新的社会经济体系，逐步调整政府职能作用，强化市场自由化改革，通过建立健全中介组织来实现资源配置的动态平衡，进而有效提高政府规制效率。

日本政府发展中介组织，强调依法规制和独立规制，重视地方分权和社会自治，通过制定政策法案，明确规制部门独立出政府部门，有效推进规制事务民营化发展，从而实现规制行为逐步脱离政府行为，使得中介组织能够参与放松政府管制活动，提高行政审批效率化，防止因信息不对称而引发的资源配置扭曲。

四、日本行政审批制度改革对我国的经验启示

党的十八大以来，我国将行政审批制度改革作为切入点和突破口，努力处理好政府与市场、社会的关系问题，积极简政放权，推进政府职能转变。目前，我国行政审批制度改革依然是政治体制改革的重点和难点，它不仅是我国经济发展与制度变迁的重要窗口，更是我国政府权力最为集中的领域，并且与市场竞争、社会发展紧密联系。长期以来，行政审批制度与我国计划经济相伴相生，广泛渗透到经济社会各个领域，随着经济持续稳定健康发展而日益成为体制性障碍。政府对经济生活干预过多，必然会出现过多过滥的行政审批，由此会进一步引发经济腐败、政府机构臃肿、资源浪费等问题，这些都与市场经济发展和体制机制变革的基本要求相背离。因此，合理借鉴日本行政审批制度的改革成果具有重要的启示意义。

（一）“减”：减字当头，以政府权力“减法”换取市场活力“加法”

现代政府不应当是全能型与管制型政府，而应当是有限的责任政府。行政审批改革的重点和难点在于部门利益的干扰，审批事项越多，政府管制越多，部门利益化和权力化问题越严重。由此可見，政府的管理职责不应当只是注重控制，而是应当减少权力干预，增加民众权利，增加社会活力。

第一，亮出权力清单和责任清单，科学厘清政府权力边界。权力清单和责任清单是政府权力的家底，因此，推进行政审批改革必须划好权力边界，梳理两个清单。通过权力清单的梳理过程，强化对政府职能进行反思和对政府权力进行精简缩减，让政府更多地投入到社会服务和公共管理之中。政府应当做细标准，推动行政审批制度改革标准化运行，进一步明确保留审批事项的细节和流程；做实监管，借鉴日本行政审批方面的司法审查和司法救济制度，依法推动行政审批制度改革，通过整合现有资源，切实提高政府的监管能力与效果；做好协同，积极构建跨主体、跨部门间的协同和共享机制，减少和突破单一部门管理壁垒，提升监管效能。

第二，减少审批数量，激发市场活力。日本为了激发市场主体的竞争力和创造力，最大限度地减少政府部门行政审批及其相关法律法规的数量，消除经济增长障碍，使得企业节省经济成本并帮助政府减轻监管压力。相比之下，通过分析已经取消的行政审批事项可以看出，尽管我国行政审批减少的数量和力度前所未有，但是真正管制权力仍然保留在权力部门之中，部分单位出于各自利益考虑进行明减暗增，从而造成边减边增、不减反增的情况依然存在。因此，政府必须高度重视在减少审批数量上搞变通的现实困境，杜绝变相审批和阳奉阴违的情况出现，有效排除各利益集团的权力干扰。同时，应当有效遏制新的审批事项，由红头文件设立的不当行政行为，坚决纳入清理范围，一并予以取消。

第三，简化审批流程，强化集中审批。要加强行政审批服务体系建设，着力构建规范化、标准化、信息化和公开化的行政审批服务平台，强化一站式和一条龙服务，努力将资源交易、公共服务和行政审批全部纳入并联审批和集中审批。要以行政审批资源集成为先导，以提供无缝隙的便捷高效服务为目标，科学整合行政服务资源，强化行政审批的统一管理和集中办理，推动“一个窗口管受理、一颗公章管审批”，加大后续监管力度，弱化前置审批程序，有效推动审批权与监管权的真正分离。要以信息化建设推动行政审批体制机制创新，以审批信息共享为基础，以网上审批服务为载体，打造智能化和便民化的网上政务服务中心，实现智能服务创新与行政审批创新的有机结合。

（二）“放”：简政放权，还权于市场、社会和地方

简政放权是转变政府职能和释放改革红利的重要抓手。要最大限度地激发各类市场主体的创新创造活力，让公众和市场从权力下放当中受益，让政府真正做到“有权不可任性”。同时，行政审批并非简单的权力下放，还需要不断完善市场准入负面清单，打通权力下放的“最后一公里”问题，逐步实现“法无禁止即可为”，有效保障行政审批制度改革掷地有声。

第一，权力下放市场，必须完善配套改革制度。日本行政审批制度改革在激活市场的同时，注重通过间接管理的手段进行间接干预。随着我国行政审批事项大幅度下放和取消，行政审批流程全面“提速”，行政审批权全面“瘦身”，在放权过程中做好对接工作是关键问题，因此，各级政府应当跟进各项政策措施，打通简政放权的“最后一公里”。要进一步明确审批时限，规范审批动作，化繁为简，简化程序，强化职权分工，提升行政审批效率，真正减轻经济主体负担。要完善市场准入负面清单制度，精简和优化行政审批，放宽和规范市场准入，营造竞争有序的市场环境，提升市场主体经济效益和优化社会资源配置。

第二，权力下放社会，必须强化社会组织建设。社会组织是政府权力下放的重要承接者，但是与日本相比，我国社会组织发展相对滞后，政府此时全部放手可能会造成社会治理的缺位和社会秩序的混乱。因此，政府应当牢固树立社会本位理念，让社会承接更多公共事务，充分发挥社会协同的优势作用，帮助政府解决社会管理和公共服务难题。此外，政府应当建立健全社会组织建设的规范和制度，完善行业规则、服务标准和办事流程，并将社会组织行为全过程纳入政府监管体系之中，强化对社会组织的引导和监管。

第三，权力下放地方，必须做好承接工作。在统筹推进行政审批权力下放与体制机制创新中，权力承接问题至关重要。从总体来看，审批权下放意味着政府职能的转变，下级政府应当重视问责和监管，严格落实事中事后监管，上级政府应当重视定标准和定政策，改善和加强宏观管理，从而确保审批事项下放后，服务对接好，管理承接好。具体说，要积极借助地方编委的组织架构，明确行政审批体制机制改革领导机构，划清职责分工和部门权责，借鉴试点工作经验，整体推进审批改革创新工作。地方应当主动对接上级相关部门，对接好审批流程、操作规范和事项目录，全力做好中央全部下放审批管理事项的落实工作。

（三）“管”：放管结合，加强过程控制与事中事后监管

简政放权，不能一放了之。行政审批权力不仅要放，而且要放到位，放彻底。同时，权力的下放意味着政府职能的转变和监管责任的加重，而不是简政减责。为此，政府更需强化部门职责，形成监管合力，不留监管死角，真正做到放权不放责。

第一，规范审批流程，强化过程控制。日本不仅非常重视依法规范和推动行政审批制度改革，而且特别重视科学规范行政审批过程。目前，我国正逐步转变政府职能，让审批权力从微观事务中解放，不断优化审核流程和审批管理，努力激发市场活力，倾力提升行政效能。为此，政府应当进一步推动行政审批基础性标准规范，依法推动行政审批标准化管理，完善审批管理框架，强化审批流程的规范管理，全面规范人员组成、窗口授权、考核结果、服务监督等审批服务事项，逐步实现规范化和标准化审批。

第二，加强监督管理，强化事中事后监管。日本政府在推动行政审批改革创新过程中，积极引入司法审查和司法救济制度，从而促进政府管制模式向事中事后进行转变。目前，我国行政审批制度改革中，部分地方相继出现行政审批局，在强化行政审批效能的同时，逐步推动审批权与监管权的分离。政府应当当好“警察”而不是当好“司机”，应当切实加强监督制约，明确审批权责，完善行政审批权力监督体系，不断提升依法行政和依法审批的能力水平，加强审批流程廉政风险防控机制建设，健全审批责任追究制度，有效推动行政审批权力的规范运行。同时，事中事后监管的范围应当覆盖审批全域，不仅要重视保留的行政審批事项，相关部门还要充分监管已经取消的行政审批事项，通过后续的服务和管理，保证后续监管到位。

第三，强化法治保障，善用法治思维与法治方式。与日本重视依法规范行政审批和强化司法救济相比，我国行政审批仅有行政许可法予以规范，但是审批过程尚需出台配套法律制度进行严格规范。政府应当牢固树立法治理念，通过完善政府行政审批法律体系，让审批权力在法律框架内运行。同时，政府依法规范下放和取消行政审批项目的程序，建立健全行政审批项目下放的法律审查制度，善用法律治理方式规范非行政许可事项，充分强化依法管理非行政许可事项审批。

（四）“改”：流程再造，推进行政审批体制机制创新

流程再造是当代行政审批制度改革的创新发展路径。伴随着上世纪新公共管理运动的兴起，包括日本在内的发达国家相继开展政府管理模式创新，不断研究设计企业管理模式，并运用到公共管理之中，使得政府管制更加符合公共需求导向，资源配置得到优化，行政审批效能得到提升，这一措施对于我国行政审批改革审批意义重大。

第一，集中审批权力，完善一站式审批服务体系。目前，我国各级政府积极推动并联审批和集中审批，强化行政审批制度创新，逐步将公共资源交易等事项集中到服务中心办理，囊括行政审批和公共服务全部，从而推动信息共享、政民互动、社会协同的一站式审批服务体系。但是，政府要重视无缝隙的强化审批和对接服务，避免仅仅开展审批权的集中和归并，忽视审批权的有机整合和技术审核，从而形成一体化运行和整理性管理模式。政府应当以审批權集成管理为突破口，创新集成化的行政审批体制机制，将再造审批流程和优化审批效能有机结合，通过创新服务提升、简约办理、汇聚扩散、窗口倒逼、比较竞合等行政审批集成管理模式，科学整合行政审批资源，强化行政审批事项的高效便民。

第二，加强信息化建设，提高行政审批效能。信息化条件下，政府应当充分利用“政务云技术”等科技手段，建设网上审批平台，强化电子平台统筹规划，有效实现各信息平台互联互通，推动实行联审联批制度，创新审批服务新模式。政府要坚持以网上服务为抓手，以窗口服务为载体，以信息共享为基础，以审批资源为保障，推动审批信息资源良性互动，有效解决信息碎片化问题，强化顶层设计，充分开发和整合统一信息化平台，推动跨部门信息联动，实现相关职能部门互通信息和系统协同，以此推进阳光型和服务型政府建设。要加强行政审批电子监察系统建设，及时纠正和查处违法违规的审批行为，强化行政审批的电子巡查力度，保障行政审批事项的规范运行。

第三，以评促改，建立健全行政审批督查考核机制。行政审批制度改革意味着政府需要培育行政文化，加强作风建设，克服制度惯性，转变政府职能，切实解决政府利益驱动问题，积极推动政民互动机制，创新执政为民的审批方式。要完善监督检查评估程序，落实已取消行政审批项目的检查评估和项目下放措施，详细分析下放事项的实际效果和改革方案，防止变相审批和替代审批，确保改革措施落实到位。要建立健全行政审批绩效管理体系，完善科学的行政审批治理体制和长效机制，全面评估行政审批的实际绩效，有效提升审批服务品质，切实提升政府公信力。要强化行政审批领域的创先争优工作，树立标杆，明确方向，纠正偏差，强化审批人员的创新意识和服务意识，积极参照先进国家或地区的改革经验，以体制机制创新推动审批改革。

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