“一带一路”建设的政策促进与法律完善研究

张若思

摘 要：复杂深刻的形势改变着当今世界，金融危机深层次影响依然显现，全球经济缓慢复苏、国际投资格局分化以及多边贸易规则调整，都让各个国家形势严峻。加强区域合作是推动世界经济发展的重要动力，也是大势所趋。“一带一路”战略是一项造福沿线各国人民的宏伟工程。共同建设“一带一路”，顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化和社会信息化潮流，维护自由贸易体系。

关键词： “一带一路”；问题；政策促进；法律完善

中图分类号：D820 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）05-0037-06

2013年9月、10月，国家主席习近平出访中亚和东南亚时，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想，强调相关国家要齐心打造互利共赢的“利益共同体”和共同繁荣的“命运共同体”，得到高度关注和积极响应。共建“一带一路”，是中国根据深刻变化的国际形势，维护自由贸易和开放型经济体系，促进沿线各国加强合作、共克时艰、共谋发展的宏伟构想。它从历史深处走来，顺应时代潮流，赋予了古丝绸之路新的内涵，承载着沿途各国的美好梦想。中国正处在不断开拓创新和寻求突破进程中，“一带一路”建设恰好为深化改革和持续发展创造可能，寻找未来发展的着力点和突破口，可谓“一子落而满盘活”。

一、“一带一路”战略概述

（一）“一带一路”的内涵

“一带一路”，是“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的统合之称。“一带一路”建設目的在于适应国际经济格局新变化，充分依靠中国与相关国家既有的双边机制、多边机制，借助有效的区域合作平台谋求发展。它是一种开放合作的理念和倡议，借用古丝绸之路的历史符号，高举和平发展的伟大旗帜，主动与沿线各国缔结战略伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体[1]。“一带一路”东连亚太，西至欧洲，贯穿整个亚欧大陆经济圈，无论是发展经济改善民生，还是应对危机加快调整，很多方面，这些国家与我国利益共存。

“一带一路”沿线到底涉及哪些国家？国家权威机构并没有给出官方清单，按照普遍观点，从地理上，“一带一路”相关国家至少65个：东南亚11个，西亚北非南欧18个、南亚8个、中亚5个、独联体7个、中东欧16个。经济总量超过20万亿美元，占全球经济总量30%，这些国家大多数为新兴经济体和发展中国家，处于经济发展上升期，外资、外贸的流入量每年分别增长13.9%和6.5%，远高于全球平均水平。

（二）“一带一路”的背景

2100多年前，西汉张骞两次出使西域，起于西汉都城长安，最远到达了犁轩（今埃及亚历山大港，附属罗马），开拓了一条横贯东西、连接欧亚的“陆上丝绸之路”。陆上丝路所经地区景观迥异，又分为“草原森林丝路”和“沙漠绿洲丝路”。“草原森林丝路”存在于先秦，“沙漠绿洲丝路”繁荣于汉唐，延续千余年，是丝路的主干道；秦汉时代，连接我国与欧亚的“海上丝绸之路”也逐步兴起。“海上丝绸之路”起于秦汉，兴于隋唐，盛于宋元，明初达到顶峰，明中叶因海禁而衰落，从中国东南沿海，经过中南半岛和南海诸国，穿过印度洋进入红海，抵达东非和欧洲。历史上的“陆上丝绸之路”和“海上丝绸之路”促进了东西方文明交流和人民友好交往，新时期，沿着海陆两条“古丝绸之路”构建“一带一路”经济大走廊，是对古丝绸之路的传承和提升，这将给我国以及沿线国家和地区带来共同发展机会，拓展更为宽广的发展空间[2]。习近平提出的“一带一路”战略构想，探寻新的经济增长点，促进新的全球化平衡，开创新“经济带”合作区，明确了对外开放新路径，意义重大。

二、“一带一路”建设状况

“一带一路”战略从提出到实践，才短短几年时间，建设中的“一带一路”是否如我们所预期？取得了哪些成果，现状如何？2013年，战略构想首次提出时，我国经济发展虽然迅速，但还有很大发展空间；沿线各国人口总数超过44亿，占全球人口63%，而人均GDP仅为5050美元，不到世界平均水平一半，但可喜的是，沿线国家经济呈现出良好发展势头，许多经济增长指标都高于全球平均水平，预示着古丝绸之路即将繁荣复兴。

2014年，国内方面，政府启动巨额资金支持，火力全开。11月，中央财经领导小组第八次会议召开，专门研究“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”规划。习近平宣布，发起建立亚洲基础设施投资银行，出资400亿美元成立丝路基金。12月，中央经济工作会议正式将“一带一路”列为2015年重点推进区域经济发展战略；国际方面，进一步与沿线国家加强合作往来，据海关总署统计，2014年我国与“一带一路”沿线国家的进出口双边贸易值近7万亿元人民币，占同期外贸进出口总值的1/4，增长7%，是我国进出口总体增速的三倍。

2015年3月，国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，勾勒出“一带一路”路线图。在“一带一路”建设过程中，基础设施互联互通是优先领域，投资贸易合作是重点内容，取得了一系列阶段性成果。2015年，中国与沿线国家贸易总额达9955亿美元，占对外贸易总额25.1%。中国与相关国家合作建设了50多个境外经贸合作区。中国企业对外直接投资148亿美元，增长18.2%；新签对外承包工程合同额926亿美元，增长7.4%[3]。

2016年3月，李克强总理在十二届全国人大四次会议政府工作报告中再次明确，进一步扎实推进“一带一路”建设，“坚持共商共建共享，使‘一带一路成为和平友谊纽带、共同繁荣之路”。“21世纪海上丝绸之路岛屿经济”、“一带一路与亚洲金融合作”等话题都在博鳌论坛上深入探讨，桩桩件件皆有助于夯实区域经济合作，注入新活力。中国与俄罗斯签署“丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接联合声明”，与哈萨克斯坦、蒙古、印尼等国也进行发展战略和规划对接。印尼雅万高铁，匈、塞铁路，中、俄天然气管道、巴基斯坦瓜达尔港，中哈连云港物流合作基地等一批示范项目已经建成或正全力推进中。中、白工业园，中、马钦州，马、中关丹产业园，中、印尼综合产业园、中、埃苏伊士经贸合作区等全球瞩目。一季度，中国对“一带一路”相关国家出口保持增长，其中，巴基斯坦、埃及、俄罗斯、印度等分别增长26.3%、6.3%、6.1%和6.1%；中国企业非金融类直接投资35.9亿美元，增长40.2%，相关国家对华投资新设企业558家，增长21.6%，实际投入外资117.7亿元人民币，增长10.9%；中国企业承接相关国家服务外包执行金额137.3亿元人民币，增长5.9%，其中，承接东南亚国执行金额84.5亿元人民币，增长8.7%，承接西亚北非国执行金额21.3亿元人民币，增长16.2%[4]。

三、“一带一路”建设中存在的问题

如上所述，我国积极加强与沿线国家沟通交流和经贸合作，取得了一定成果。但是，“一带一路”战略是一项长期、复杂而庞大的系统工程，其推进实施中面临着诸多不容忽视的风险和挑战，国内外矛盾升级、冲突不断，须引起高度重视。

（一）沿线部分国家政治态势缺乏稳定

沿线国家保持政治态势稳定，是“一带一路”建设安全的根本前提。而现实世界是，由于历史传统、经济发展和文化差异，沿线国家分别形成了独特的政治体制，政权稳定度也各有不同。“一带一路”沿线部分国家之间存在主权纷争，其中至少有7个国家与我国有领土或海洋争议，典型如菲律宾，长期以来敌视中国，煽动反华情绪；一些国家政权更迭，新政府的上台，必然会重新对一个国家的战略方针和政策变动调整。例如，泰国是更换政治领导人最频繁的国家，2005年至2014年，先后就有9位总理或代总理执政。尼泊尔也更换过6位总理，还出现民主转型时的政体变更，由君主制变为议会共和制；而伊拉克、叙利亚、阿富汗、乌克兰和缅甸等国则更是长年深受战争和内乱伤害；还有一些国家存在着民族和宗教引发的极端主义，恐怖主义组织在中东、北非和中亚等地异常活跃并逐步延伸到其他国家[5]。 2015年11月20日，中铁国际3名高管在马里首都巴马科丽笙酒店恐怖袭击事件中不幸遇难，为我们敲响了警钟。这些事实都会对沿线国家共建“一带一路”构成现实威胁，形成最大的政治风险。

（二）國与国之间政策和制度缺乏协调

欲振兴经济，“一带一路”沿线各国政府必须齐心携手联合改革创新。国与国之间的矛盾应及时沟通化解，尽可能协调一致，避免不必要的冲突；否则，自顾自的盲目建设只会适得其反、事倍功半。“一带一路”建设应传承“丝绸之路”的历史符号，掌控遗留分歧，增进战略互信，消除贸易投资合作障碍，各尽所长，在友好互利中解决各种问题，牢筑和平发展的经济纽带。但是，沿线各国贸易保护、经济制裁和摩擦时有发生。不少国家保护主义严重，政策变动频繁，自由贸易区建设程度较低、经验匮乏，仍设置高关税和形形色色的非关税壁垒，使得“一带一路”不好实施。严苛的技术性标准，许可证准入制度，海关检查程序繁琐、估价不公，限定投资比例，对外国投资者歧视，基础设施落后，交通物流运输信号差，缺乏统一协调等等，都对“一带一路”自由贸易体系的建设造成严重阻碍。目前，哈萨克斯坦对部分进口产品征收关税税率远远高于8.6%的平均水平，如糖类，肉类熟食30%，对部分中国商品做出了特别检测规定[6]；俄罗斯仍禁止、限制外资进入人寿保险、宝石、贵金属、博彩业、武器交易、烟火及易爆物品、含有毒和麻醉神经成分的药物、及其废料等行业。

（三）沿“带”沿“路”环境存在法律风险

“一带一路”沿线60多个国家，法律体系既有大陆法系也有英美法系，风格迥异，出现争端时处理方式截然不同，法律适用性被削弱，带来一系列法律风险。而且，沿线大多属新兴经济体和发展中国家，法律制度不完善，执法随意性和变化较大。

1.“一带一路”对外投资法律风险

国资委发布的《“一带一路”中国企业路线图》载明，90多家央企已在“一带一路”沿线国家设立分支机构。中国企业对沿线50多个国家都进行了直接投资，合计95.9亿美元，同比增长29.5%，投资方式包括股权投资、资产收购、工程承包等。不幸的是，目前，有些国家，对外国投资、特别是外国国有企业设立专门的审查制度，受政治倾向影响，法律上作出对中国及其企业歧视的规定。譬如澳大利亚利用所谓“竞争中性原则”，加强对外国投资审查，阻断或妨碍外国包括中国企业和产品的进入。很多国家如哈萨克斯坦、图库曼斯坦、伊拉克、黎巴嫩等甚至都不是WTO成员，它们的法律政策根本不受WTO约束。一些国家通过颁布法律对境外投资者的跨国并购设置特别条件和程序予以严格限制，导致我国企业海外投资风险增加，哈萨克斯坦《建筑法》规定：外国投资者可以合资企业形式进入，但外资持股比重不得超过49%；然而，如若一个l00%外资控股的哈本土企业参与合资，则外资持股比重可以超过49%，对内对外双重标准，明显不公。

2.“一带一路”税收法律风险叠加

“一带一路”沿线很多国家税收制度不完善，缺乏国际执法经验，税法环境不好，自由裁量权滥用，人才短缺。调研显示，中国企业走出去面临的问题60%集中在税收，主要税收风险包括：重复征税、歧视待遇、税收抵免以及在转让定价和反避税问题上被指控等。这两年，我国企业积极响应政府号召，大幅增加了到“一带一路”沿线各国投资的规模和速度，然而，由于对外国政府税收法规、国际税收协定条款和申报抵免缺乏了解和经验，这些走出去的企业屡屡受挫。德勤会计师事务所日前发布《借力“一带一路”国企国际化迈进新时代》白皮书，对我国央企高层问卷调查显示：69%的企业没有完整的税务风险管理制度和专门税务岗位，与大型跨国公司差距较大；67%的企业从未在海外投资过程中聘请税务顾问对项目所在国的税收环境、征管体系和税务风险进行评估，并尽量税务优化安排[7]，该调查结果令人咋舌。沿线国家往往在重要领域设置高标准的税收政策和法律规定，有时还会对外来企业征超额利润税，不同国家税制不同税收待遇差别大，再加上企业所得税税率存异，避免双重征税以及股息、利息、特许权使用费和财产收益适用税率，采用判定标准和国际运输税收互免条款等等风险叠加。

3.“一带一路”涉外法律适用风险

我国《涉外法律关系适用法》规定，涉外民事关系适用的外国法律，由法院、仲裁机构或者行政机关查明，当事人选择适用外国的，应提供该国法律。但现在我国许多企业存在着这方面困扰，中国企业在中国法院起诉新加坡一公司，为了保障当事人权益，中国法院本应尽可能依法行使管辖权，但有时候法院为了避免麻烦，不行使管辖权或者即便选择管辖，根据新加坡法律，它的法院也有管辖权，这样极不利于保障中国企业的合法权益，造成法律适用冲突[8]。不仅如此，除了法院审判管辖，在选择仲裁裁决的结果适用上，因为许多沿线国家既不是WTO成员，也非《纽约公约》缔约国，针对这些国别的经济纠纷争议国际仲裁中，即使裁决中方获胜，在实践中却极有可能因得不到东道国法院对这些裁决的承认和有力监督执行，一拖再拖，最终使得仲裁结果成为一纸空文。问题的症结点在于并不是所有国家都在同一层面相互开放，我们该如何更好地解决国际贸易争端，维护自身正当利益？

四、“一带一路”建设中问题的政策促进与法律完善

为了有效解决“一带一路”建设中的诸多问题，实现长期稳定、互利共赢，使沿线各国主动发挥各自优势，我们应当从政府政策促进和法律完善方面着手：

（一）加强对话沟通，协助沿线国家政局稳定

首先，要确保各国政治态势稳定和彼此友好互助关系。对于既有的合作对話平台充分利用，如APEC领导人峰会、亚洲合作对话、亚信峰会等，中国发挥好一个经济大国的引领地位，在各大国际场合发声宣扬“一带一路”理念和实施，加快建设自由贸易区、联合反恐、签署和落实交通运输便利协定等重大问题磋商与行动；持续完善全方位的沟通和矛盾解决机制，为弥补现实空白与不足，尝试建立一个新的所有沿线国认可的争端解决机构和规范制度，共同创建维护和谐、稳定的发展环境。“危邦不入，乱邦不居”，对于正在或可能遭受战争内乱威胁的国家，中国政府和企业应当谨慎评估是否进入该国市场，如果决定进入，务必就如何防范战争、内乱和恐怖活动风险制定相应预案[9]。

其次，“要完善区域政策，促进各地区协调发展、协同发展、共同发展。”这是中央经济工作会议为优化经济发展空间格局点亮的灯塔。区域联动是“一带一路”的重要关注点，强调不同板块之间的互动。改革之初，我国经济发展的模式为东部沿海地区率先开放，中西部地区起步较晚，两者之间差距越来越大。针对这种情况，国家也先后提出西部大开发、东北振兴和中部崛起等战略，以支持这些落后地区发展，而现在的“一带一路”战略则是通过经济纽带将各个板块绑在一起发展对外经济贸易。

（二）增进政策协调，相互扩大开放，建设经济合作区

增强沿线各国经济合作，逐步形成“一带一路”成员国加入和大会制度，共同商讨确立优化、降低关税税率，减少名目繁多的非关税壁垒，提高贸易自由化和投资便利化水平。日前，李克强总理在政府工作报告中强调，要“推动互联互通、经贸合作和人文交流”，“推进边境经济合作区、跨境经济合作区、境外经贸合作区建设”，共同打造陆上经济走廊和海上合作支点。作为“一带一路”战略的领头羊和提出者，我国应充分发挥贸易投资大国优势，主动对接诸如哈萨克斯坦的“光明大道”计划、蒙古的“草原之路”倡议等需求，优进优出，扩大机电产品、高新技术等优势产品出口，用中国大型成套设备、技术、服务和标准助推沿线相对落后国产业转型升级。当然，同时，我们更要抓住“一带一路”为数不多的欧洲发达国家，大国崛起须站巨人肩膀上，得欧洲者得天下。中国对西方外交收功于欧洲，中国与葡萄牙、西班牙、法国等不断强调合作开发第三方市场，西亚、非洲、印度洋、中亚等[10]。“一带一路”沿线不少是欧洲前殖民地，故此正好与欧盟的大周边战略对接。汲取欧洲在全球和地区治理方面的经验、标准、历史文化影响，与欧盟规范性力量共鸣，协同提升中、欧全球实力。

（三）立足国情完善相关法律法规

“一带一路”建设中，帮助我国500强抱团中小企业走出去、全面评估防范“沿带沿路”资源配置过程中的法律风险，构建一体化法律安全体系，防止和减少干扰，公正、及时地解决国际争端。

1.重构国际经贸规则，改善投资环境，为资金融通提供法律服务

我国政府持续不断地通过高层引领、签署合作框架、推动项目施工、完善政策措施、发挥平台作用等方式，加强与沿线国家沟通磋商和务实合作。目前已与大部分国家签订了双边投资保护、避免双重征税以及其他投资促进和保障协定。“一带一路”建设中，应利用现有规则将各方面事项规定，明晰各方权利义务。相关方也可就未达成事项谈判，以双边或多边条约的形式将成果固定，为日后争端有效解决奠定基础。“一带一路”法律问题的难点在于它不仅要对东道国本土法制充分了解，更深层次在于所有沿线国家能否对国际协定齐心遵守和完善。在原有协定基础上，加快构建面向亚欧的自贸区网路，促进双、多边FTA或BIT协定谈判，落实推动双、多边直接投资政策，建立自由、平等、公平、公正的开放性多边贸易和投资体系，为企业顺利投资“一带一路”创造条件。

政府应加强引导和鼓励律师积极为亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、丝路基金等的筹建、运营以及深化多边金融合作提供法律服务，切实防范融资风险；为沿线国家在中国境内发行债券以及中国在境外发行债券出具法律意见书；拓展律师从事保险机构出口信用保险、境外投资保险等新型保险业务，代理涉外保险理赔、索赔，维护当事人合法权益；尽快建立全球政治风险保险和再保险平台，倡议成员国和非成员国共同参与风险分担和收益共享；此外，还要未雨绸缪做好具体项目商业、财务、法律等常规风险之外的国别风险和地缘政治风险战略性评估，包括政治风险、环境风险、社会风险以及冲突风险评估等等，以确保将风险降到最低[11]。

2.推进国际合作，完善国内税制

（1）首先，顶层设计，长远统筹。“一带一路”建设任重而道远，税收法治切忌杂乱无章，须高瞻远瞩。国外，推动沿线国家建立与完善区域税收法治环境；国内，构建税收扶持体系，包括恰当的税收管理与服务安排。建构“一带一路”区域税收法治，可考虑借鉴欧盟做法，先在避免双重征税、反避税等领域形成专项性区域协定，如税务协助、情报交换、保密措施、转让定价、受控外国公司、数字经济等，然后逐渐发展到综合性的税收区域协定。启动国别信息中心工作，加强对各国税收信息的收集、分析和研究，精心制定分国别的税收指南[12]，送企业“定心丸”。

（2）加大国际税收协定签署和实施力度。我国企业在走出去的过程中，未能充分利用当地资源和协定有效税收筹划，不懂得依托经贸合作区获取优惠待遇，大大增加隐性成本。国际税收协定主要协调处理跨境税收，帮助企业降低税收风险，避免双重征税，提高确定性，解决境外涉税纠纷。在协定中增加税收饶让条款，对于企业从东道国享受的所得税优惠，视同已纳税准许抵免。目前，我国已签署的“一带一路”沿线国家，占比约8成。国际税收协定税率一般低于东道国，如俄罗斯国内法对利息、特许权使用费的标准预提所得税率为20%左右，而根据中、俄两国最新协定，利息、特许权使用费的预提税率仅为0和6%，大大降低了企业成本，增强国际竞争力。

（2）调整现行国内税法。单单有关“境外所得税收抵免”的法规就包括《关于企业境外所得税收抵免的通知》、《关于高新技术企业税收抵免问题的通知》及《企业境外所得税收抵免的指南》，碎片分散，文件衔接度不高。国家财政部、税务总局可以整合出台统一实施细则。加大税收优惠，提高企业境外所得税的實际抵免额；完善间接抵免法，把20%以上持股比例降低至10%；准确划分境外银行取得利息性质，对确属于境外银行及境内总行的，免予扣缴，对属于境外非居民企业，则扣缴税款[13]。

3. 加强与沿线各国的司法政策和工作规划协调

每个国家的法律规范都不一样，高效、公正和透明的司法制度是“一带一路”建设的坚强后盾。随着基础设施、能源、通信的合作，贸易、投资、知识产权、金融领域的互动，教育、文化、旅游、医疗、科技的交流等扩大，以及双、多边区域贸易的兴起，司法机关面临更多新型法律争议，手段必须与时俱进。积极回应相关国家的司法关注和协助请求，大力加强涉外民事、海商和刑事等仲裁、司法审判和自贸区案件配合，打击跨国犯罪、毒品和恐怖主义，创造安全稳定的法治环境。全面贯彻法律面前人人平等，中外当事人一视同仁，维护正当竞争、诚实守信、和谐共赢 。当管辖权冲突时，要遵守法律和缔结条约规定，主动地恰当地行使管辖权，既坚定维护我国司法主权，又使得参与者寻求司法救济途径畅通；互惠互让，尽量减少矛盾冲突，和平处理管辖权纠纷。与国外、国际法院和仲裁机构互通有无，全面提升涉外审判工作水平。

主动开展与沿线各国司法国际交流，夯实“一带一路”建设的法治基础，加快制订双边和区域性的司法合作协议，与各国国内实现良性对接。法律适用方面，“一带一路”涉及的争议大多比较复杂，立法空白更多暴露。处理案件适用的法律应区分不同情况，决定适用国际条约、本国法、外国法乃至国际商事习惯、一般法律原则，这里特别要重视外国法的查明及适用。为避免沿线那么多国家各自为政，最理想的办法就是建立一个统一的大家公认的争端解决机构，形成成员国司法部长会议机制，公开票选最高司法长官，成员国轮流替代，领导发挥各国司法机关的能动作用，合理恰当地解释国际条约，强有力保障审判、裁决结果执行。加强区域内国家间在监狱、社区矫正、律师、公证、法律援助、调解、司法考试、司法鉴定等方面的业务交流，增进了解，凝聚共识[14]。

结 语

“一带一路”是一种经济合作倡议，它开放包容，不限国别不搞封闭，只要是有意愿、积极的都可参与其中，成为支持者、建设者和受益者[15]。“一带一路”是一个伟大的战略构想，它正走进沿线各国人民心中落地生根，一幅横贯东西共谋发展的宏大蓝图铺展开来。我们所看到的问题与挑战，实质是对一国外贸可持续发展能力的长期考验。因此，作为引领这列战车前进的火车头，一方面，我国要注重和提升自身综合实力，完善相关政府政策与法律机制，另一方面，更需要带动其他沿线国家都热忱投入到这个新的国际大家庭建设中来，团结友好，落实“一带一路”战略的美好未来。

参考文献：

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