农村住宅建设用地的规范化管理

林振辉

农村住宅建设用地的规范化管理

林振辉

莆田市国土资源局涵江分局

十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地是我国的基本国策，农村住宅建设用地管理既关系到新农村建设及农村民生问题，又是国土资源管理的重要内容。该文结合多年基层国土资源管理的工作实践及本区域农村住宅用地管理实际情况，通过走访农户等多种形式，深入调查农村住宅用地使用情况，分析当前农村宅基地住宅用地管理中普遍存在的问题及原因，并就如何规范化管理提出相关建议。

农村住宅建设用地 规范化 管理

为切实解决农村村民住房矛盾，促进新农村建设，根据《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》及相关文件精神，我区启动了农村村民住宅建设用地审批管理工作。随着该项工作的开展，逐渐出现一户多宅、未批先用、地类认定不清、未节约利用土地等问题。农村住宅建设用地管理既关系到新农村建设及农村民生问题，又是国土资源管理的重要内容。唯有进一步规范化管理农村住宅建设用地，才能将基本国策落到实处。

1 当前农村住宅用地利用现状

以第二次全国土地调查标准时点为准，本区域内耕地总面积为15.51万亩（基本农田13.99万亩）,其中辖区内纳入农村建设用地管理的规划控制区外有5个乡镇，耕地面积10.55万亩（基本农田10.02万亩）。自2007年开通农村住宅用地审批管理业务以来，共审批农村住宅用地29批1082户，面积108520m2，其中2007年2批97户、用地面积9770 m2，2008年4批183户、用地面积16560 m2，后逐年增长，2011年达到8批283户、用地面积28550 m2。

通过调查统计分析，列入农村住宅用地管理的5个乡镇基本农田占全区域内基本农田的71.6%，是基本农田集中分布区域，也是耕地保护重点区域；同时，近年来该区域内农村住宅用地需求呈逐年增长态势，自开通管理业务以来，农村住宅新增用地平均每年增长38.4%。切实保护耕地，严格规范农村住宅用地管理已是迫在眉睫，也是国土资源管理中一项长期而艰巨的任务。

2 农村住宅用地管理工作存在的主要问题

2.1 住宅用地缺乏科学规划、合理引导

目前，除了道路等基础设施拆迁安置区及有条件的村集体以统一建设农村住宅小区外，相当部分的村庄因用地条件所限，缺乏科学规划及技术引导，未能建设农村住宅小区。主要以单独申请住宅用地为主，造成了零星分散建房的现状，不利于新农村成片规划、有序建设的开展，也给国土资源住宅用地管理工作带来很大难度。

2.2 落实“一户一宅”及“旧宅处置”政策缺乏有效措施

在农村住宅用地管理过程中，如何有效管理“一户一宅”及切实解决“旧宅处置”问题，目前还没有一套完整有效的管理制度。农村子女成家分户、老人轮流随子女生活、旧宅的风水迷信等原因，给界定“一户一宅”带来很大困难，也给拆旧宅等处置旧宅用地造成一定阻力，且收回、调剂旧宅用地很大程度上是依托所在村委会进行，目前缺乏有效的监督管理制度和具体操作办法。

2.3 管理程序不够规范

目前，省、市均出台有关政策及文件，但在基层国土资源管理具体过程中，需予以进一步明确和细化，出现的问题有：一是审批管理程序未能较好地实现无缝对接，造成管理真空，如未履行批后监管，造成移位建设、超面积建设等；二是报批程序不统一，如由乡镇政府上报、国土资源基层所上报及申请者个人上报等情形，上报管理程序紊乱；三是地类认定材料不够规范，造成部分土地占用耕地，未按农用地上报等现象；四是未按规定程序履行管理职能，如未履行先公示后报批、多部门交叉勘察等。

2.4 地质灾害搬迁户等“民生造福工程”申请用地受限

根据区域实际情况，因地质灾害搬迁住宅用地需求日浙增多，特别是列入地灾易发区内的搬迁户需要新建农村住宅。但由于近年来，按照新一轮土地利用总体规划划定基本农田和耕地占补平衡的有关规定，上述区域农用地中大部分列入基本农田保护区或土地整理区，加上山区林地面积比例较大，能用于审批建房的用地可选择性不大，造成了山区急需解决地灾搬迁户等民生问题而又无符合要求的用地等困境。

2.5 未批先建、少批多占等违法现象仍存在

按现行有关政策，农村住宅用地按每户3人及以下80平方米、4～5人100平方米、6人及以上120平方米审批管理。但受农村传统观念影响，农村村民大部分愿意住大宅楼，不按批准面积建房，而随意扩大住宅面积，部分申请者在办理审批手续过程中，未批先建或边批边建，给国土资源执法管理带来了难度。

3 农村住宅用地规范化管理的措施和建议

3.1 以“科学规划统一建设农村住宅小区”为主、辅以“散户建设”的管理原则

以统一规划建设农村住宅小区为主，积极为农村提供建房技术服务，采用村庄土地整理和旧村改造相结合的方式，鼓励自然村向中心村、集镇集聚，鼓励集中建设农村村民住宅小区，引导农民科学选址、合理建房、节约用地。村庄的科学规划应以“六个结合”为基本原则：一是与环境卫生相结合，合理预留绿化带及卫生设施用地；二是与农村道路基础设施建设相结合，依托农村路网进行规划选址；三是与村庄改造相结合，统筹旧村改造、土地整治及新农村建设布局；四是与农业产业结构调整相结合，集中分散居住的农户，实现农业综合开发利用和规模化种植；五是与旅游资源开发相结合，充分考虑当地旅游特色，力求在建筑风格上与自然和谐统一；六是与生态建设相结合，注重保护河流、水库、森林等生态资源，坚持预防优先，恢复补偿为辅，恢复补偿等措施与项目所在地生态功能区划的要求相适应[1]。对无房户、明显低于法定用地标准户及无法达到最基本居住安全和质量要求的危房户，确需新建但客观上又无法纳入农村住宅小区统一建设的，给予考虑单独申请住宅建设用地。

3.2 规范管理程序

建立健全科学合理的管理流程是开展农村住宅用地管理工作的基本前提。应根据省、市政府有关政策规定，细化办事流程，协调各级审查报批程序，主要有：

以统一建设农村住宅小区模式申请用地的。建议在原有相关规定基础上，增加村民讨论、征求意见会等程序，以充分体现民主性。可由所在村（居）委会拟定可行性意见，提供统一进入住宅小区的用户花名册、拟建设用地基本情况等材料，并充分听取村民意见，按少数服从多数的村民自治原则，初步方案经村民多数人同意后，按有关规定办理。

单独申请农村住宅建设用地的。一是实行公示制度，在本村张榜公布征询本村村民的意见，履行公示程序后，若本村村民未提出异议或者异议不成立的，依法予以上报。二是联合审查制度，有关部门应集体会审、联合勘察，对是否符合住宅用地和建设申请条件、是否符合乡（镇）土地利用总体规划和村庄、集镇规划、是否存在地质灾害隐患等事项进行审核，提高工作效率；三是规范地类管理，对地类认定建议以宗地为单位，提交土地利用总体规划图（局部）和土地利用现状图（局部），对认定不清的，可申请上级部门运用有关数据库成果等技术手段并结合现场勘察予以界定。

3.3 完善“一户一宅” 及“旧宅处置”管理制度

“一户一宅”及“旧宅处置”是落实节约集约利用农村土地资源，规范农村个人建房管理制度的根本保障。这方面的主要措施有：一是要求申请户所在村委会在执行公示制度时，将“一户一宅”情况作为重点公示内容，在上报时，提供“一户一宅”公示材料，随附相片；二是以审查申请者户口为依据，认真校对户口本，原则上以一本户口簿为一户作为认定参考标准；三是实行签订旧宅处置合同制度，要求申请新建用地时有旧宅的必须签订“旧宅处置合同”，作为受理要件之一。对原旧宅用地有集体土地使用权证的，可在新住宅用地获得审批后，由国土资源部门统一予以注销。

3.4 地灾易发区内的搬迁户新建农村住宅用地管理措施

在办理地质灾害搬迁户等“民生造福工程”住房用地时，可由民政部门会同国土、乡镇，对有关情况进行调查，按“民生造福工程”有关政策解决，并有地质灾害搬迁户具体人员名单的批准文件等，为审批管理农村住宅用地创造前提条件。鉴于此类问题的特殊性，在申请新建设用地时，可按集体土地置换后申请他村集体土地、基础设施安置区内预留用地解决部分民生问题等办法解决和管理。

3.5 创新国土资源执法监察管理新机制

主要创新措施有：一是在上报申请用地时，在申请表内明确标注四至范围、距明显标志物距离等；二是住宅用地经审批后，应督促申请户在规定的期限内、规定的用地四至范围内开工建房，不得少批多建或移位建设；三是建立健全动态巡查机制，能否及时有效制止国土资源违法行为，巡查是第一要务，巡查到位了，可以将违法行为遏制在萌芽状态，降低执法成本，减少群众损失，考虑到部分乡镇位于距城区较远、交通不便，建议充分发挥村（居）国土资源协管员作用，并通过完善县区、乡镇、村（居）三级国土资源动态巡查机制，充分利用包片干部、村干部、国土资源协管员身在基层一线的作用，实现动态、立体监管体制。

土地是人类赖以生存和生活的基础，具有有限性和不可再生性的特点[2]。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，农村住宅用地管理应逐步走向规范化及土地利用节约集约化的轨道，才能扎实稳步地推进社会主义新农村建设，提升国土资源管理水平。

[1] 谭民强. 环境影响评价技术导则与标准[M].北京：中国环境科学出版社，2005.

[2] 沈建忠. 房地产基本制度与政策[M].北京：中国建筑工业出版社，2010.