论矿山环境治理中的政府环境责任及其实现机制

■王世进 张 津

随着社会经济的发展，适宜、清洁、舒适的环境已经成为人类的共同追求。长期以来，我国矿产资源开发忽视环境保护，导致矿区生态破坏和环境污染越来越严重，矿山环境不断恶化。2007年的调查结果表明，在全国11余万座矿山中，有8457个矿山的矿产资源开发对矿区生态环境造成严重影响。[1]我国稀土资源开采过程中造成的矿山环境问题尤为严重。由于稀土私挖滥采猖獗，回收率低，资源浪费严重，山体植被遭到难以修复的破坏，大量废水富含氨氮、重金属，严重污染饮用水和农业灌溉用水。初步测算，仅江西赣州一地因为稀土开采造成的环境污染，矿山环境恢复治理费用就高达380多亿元。[2]矿山生态环境问题的解决，不仅需要企业发挥社会作用，更重要的是需要政府承担起治理的责任。厘清政府在矿山环境治理中的环境责任及其实现机制，对解决我国矿山环境问题，打造责任政府，建设“资源节约型、环境友好型”社会具有重要意义。

一、政府在矿山生态环境治理中的环境责任

环境资源作为典型的“公共物品”具有非竞争性和非排他性，政府为维护社会公共利益，对环境资源进行合理配置，并有对不同种类、不同层次的环境利益关系进行协调的责任，这就是我们通常所说的政府环境责任。为了实现自己的环境责任，政府必须制定完备的环境法律法规，并通过税收、信贷、开展排污权交易、生态补偿等手段和方式调动企业主动开展环境治理的积极性，吸纳更多的社会资金投入环境治理，社会公众的环境资源需求是政府环境责任产生的根源和价值所在。在环境公共需求发生变化的情况下，政府的责任也随之调整，以及时回应社会公众的环境资源需求。政府行为在环境治理中最基本的表现就是环境行政，其任务“在于利用行政法之原理原则、行为方式来进行环境保护之规划预防、管制诱导以及事后应变与处理，以达成生态的维护、环境资源的永续利用以及人类生存基础免受环境污染与破坏侵害之目的”。[3](P34)

从本质上说，矿山生态环境治理也就是对矿产资源开发中的环境资源这一“公共物品”进行配置，并对矿产资源开发中的经济利益和环境利益进行协调所开展的各项活动。矿山环境质量的不断恶化使政府的环境责任更加凸显出来，它要求政府提供环境资源公共物品和服务，进行环境资源管理，协调矿产资源开发中的环境利益与经济利益的关系，以满足公众需求。同时，矿山生态环境治理是建设“资源节约型、环境友好型”社会的诉求，而政府作为社会公共权力的拥有者和公共利益的代表，在调配和运用社会资源方面拥有其他主体所无法比拟的优势，其行为对环境资源的影响要远远大于其他社会主体的行为的影响，[4](P48)其在公共权力、技术、资金等方面的绝对优势决定了政府在矿山生态环境治理中居于主导地位，应承担主要的环境责任。因此，所谓矿山环境治理中的政府环境责任，也就是政府利用自己的优势和主导地位，通过制定宏观政策和采用行政或经济的激励、约束与惩戒手段，治理矿产资源开发利用过程中造成的环境污染与生态破坏，以实现矿产资源开发与矿山生态环境的可持续发展。

矿山环境治理中的政府环境责任主要表现为政府对矿山环境治理进行统一规划、综合决策、依法监督管理以及进行投资和制定激励政策引导企业开展矿山环境治理。环境决策是从源头上预防污染的有效措施，它要求政府综合协调与衡平环境利益与经济利益的关系，作出既有益于矿山生态环境保护又不降低矿产资源经济和社会效益的最佳决策方案，统一规划矿山环境治理，督促矿山企业建立完善的环境保护机制。政府在矿山环境治理中的监管责任则是要求政府严格审批矿业许可申请、对新建矿山严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度，对矿山企业在开采矿产资源中落实矿山环境保护法律政策情况进行严格监督和检查。

矿山生态环境治理不仅需要先进的技术和完备的法律政策作支撑，而且还需要大量的治理资金作后盾。由于矿山环境治理具有很强的外部性，作为理性的经济人，矿山企业必然以追求经济价值最大化为行动导向，不仅不会主动、自愿地进行环境保护资金投入，还理所当然地将未经处理的废弃物排入环境，造成矿山环境的污染和破坏。[5]在这种情况下，必然要由政府筹措资金并采取经济激励手段，开展矿山环境治理。在环境治理资金的筹措和管理中，无论是历史遗留的“旧账”还是新开矿山的环境治理，政府都起着最为主要的作用。

二、矿山生态环境治理中政府环境责任的缺失及其原因

环境治理中通常会出现政府不能按照社会的理性预期发挥政府的积极功能或实现社会预期目标的状态，即“政府失灵”。[6]政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源，且成为制约我国环境保护事业发展的严重障碍。在我国，矿山环境治理中政府环境责任的缺失主要体现在:

(一)政府在矿山环境治理中决策失误

矿山环境治理中的决策失误是指政府对重大矿山项目的立项、选址和布局缺乏综合统筹，过度看重项目的经济效益，忽视可能给矿山生态环境造成的污染和破坏。矿产资源丰富的地区，往往也是利益纷争比较激烈的地区，从而导致中央和地方相关部门进行环境决策时都可能失去应有的理性，作出不利于矿产资源可持续开发利用和保护的决策。一些地方政府不顾生态环境利益，滥用决策权力，造成矿区生态环境的严重破坏。

(二)政府在矿山环境行政审批方面把关不严

矿山环境行政审批是政府加强矿山环境监管、保护矿山生态环境的重要制度，是政府干预矿产资源开发利用活动的一种事前控制手段。严格的行政审批是从源头预防矿山环境污染和破坏的有效手段。实践中，由于一些矿山环境行政部门为了部门利益向一些开采资质、安全措施、环保设施等开采条件不达标企业颁发开发许可证，致使一些小型矿山企业乱挖乱采、破坏环境，增加了矿山环境治理的难度。政府行政许可审批把关不严还表现为政府不严格执行法定程序，对新建矿山的环评审批流于形式，把应先进行的环评放在立项、选址确定之后进行。统计显示，我国矿山企业的环境影响评价执行率只有34．4%。[7]而在环评的程序和最终实施效果上，不少地方的矿山环境保护主管部门纵容一些矿山企业“先上车，后买票”，有的甚至不补票也允许其私挖滥采，对矿产资源和矿山生态环境造成严重破坏。

(三)矿山环境执法“软化”现象严重

目前我国的矿山环境管理机构比较庞杂，包括环境保护、地质矿产、国土资源、水利、林业等行政主管部门，多个执法部门职责交叉、分散、标准不一，造成矿山环境执法“软化”现象，矿山环境执法缺乏应有的成效。[8]矿山环境执法的过程实际就是政府部门利益、矿山企业利益与公众利益进行博弈的过程。由于矿山企业以追求经济利益的最大化为生产目的，缺乏治理污染的动力;公众的监督虽然能够对企业履行环境责任形成一定的约束，但却缺乏立法保障;而相关矿业管理部门为了追求好的经济业绩，实行地方保护主义，包庇、放纵污染严重的矿山企业，严重阻碍了矿山环境行政执法工作的开展。

(四)政府环境管制失效，市场经济手段不完善

矿业开发的战略地位决定了政府进行矿山环境治理离不开环境管制。①然而，由于环境执法利益的分化，一些矿山环境执法部门无视排放限制，放纵企业超标超限排污;而“违法成本低”又使得许多企业甘愿铤而走险。长此以往，造成环境监管目标落空，环境管制工具失效。同时，我国矿山环境治理的市场机制尚未建立起来，矿山环境治理的专项基金缺乏，治理主体单一，治理方式不灵活。尽管政府已经在矿山环境管理中运用了包括征收矿产资源费、排污费等环境经济手段，由于这些手段还留有比较浓重的计划经济色彩，面向市场的开放程度不高，因而未能充分地利用市场经济规律体现经济手段的优势。[9](P188)

分析我国矿山环境治理中政府环境责任缺失的原因，既有政府矿山环境治理理念滞后的原因，又有立法不完善和法律监督机制不健全等原因。正如温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话中指出的，“当前环境问题严重的主要原因是环境保护执法不严、监管不力，有法不依、违法不究”。

首先，政府在矿山环境治理方面的理念滞后。矿山环境问题的复杂性要求必须坚持“预防为主”原则，从源头防范污染的发生。长期以来，在矿山环境治理中一直都奉行“末端治理”的理念，一些地方政府由于对自身角色定位的认识偏差，只顾眼前利益和局部利益，不顾长远利益和整体利益，不能协调好经济利益与环境利益的关系，无视非法开采、超标排污造成的环境危害，矿山环境治理逐渐陷入困境。

其次，我国矿山环境立法不完善。我国现行《矿产资源法》等相关矿产资源法律法规计划经济色彩仍然较为严重，未能体现资源环境可持续发展的思想。当前矿山环境立法中最为薄弱的环节就是关于政府环境责任的规定。《矿产资源法》规定政府环境责任的法条只有第47条。2011年颁布的《土地复垦条例》中也仅第36条是关于政府环境责任的规定。法律责任承担形式上也存在着“重政府行政责任和刑事责任，轻政府民事责任”、“重矿山企业环境责任、轻政府环境责任”、“重政府环境权力、轻政府环境义务”的现象。

再次，对政府履行矿山环境治理中的环境责任缺乏有效的监督机制。政府的理性是有限的，政府及政府部门并非如人们所期待那样总是为环境公共利益而行事，政府部门在行使职权的过程中也会发生权力寻租的现象。在我国矿产资源立法中没有对具体的环境行政问责机制作出详细的安排，而矿区及其周边居民由于受到自身力量、环保意识和资金的限制，没有能力与政府的不当行政行为抗衡，他们中的多数人对将来能否拥有一个良好的生活环境并不关心，只关心眼前从矿产资源开发中得到的利益，因而不可能对政府履行矿山环境治理中的环境责任进行自觉的监督。

三、完善我国矿山环境治理中政府环境责任的立法建议

“中国法之不行或法之难行的根源首先存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足。”[10]完善矿山环境治理中的政府环境责任，必须加强立法，在立法上强化政府在矿山环境治理中应承担的责任。

(一)在矿山环境立法中确立矿山环境治理新理念

环境法的理念是环境立法动机的直接来源，它是“向社会阐明为什么要进行环境保护的道理”。[11]在矿山环境立法中引入和确立新的环境法理念，强化责任政府意识，是完善矿山环境治理中政府环境责任的关键。首先，应在立法中确立“环境善治”②的理念。与传统的环境管理强调政府权力、以管制为主不同，环境善治重新审视政府与市场的关系，倡导国家权力向社会权力的回归，谋求政府与公民之间的良好合作，倡导多元化治理模式，强调管理民主化。其次，在立法中以“环境优位”的思想来衡量经济利益与环境利益的关系。矿山环境治理必须正确处理好矿产资源开发利用与矿山生态环境保护的关系。对矿产资源经济利益的追求是经济发展的必然要求。然而，矿产资源的不当开采不仅会造成资源的浪费甚至枯竭，而且会诱发一系列矿山地质灾害，造成矿区环境污染，导致整个矿区生态失衡，影响经济社会发展。矿产资源开发利用必须坚持以保护矿产资源生态效益为重，保证企业有序、合理地开发利用矿产资源。第三，在环境立法中强化责任政府意识。在矿山环境治理中强化责任政府意识，就要求政府积极调动和运用矿山环境治理的资金、技术资源，按照科学发展观的要求，依法对矿山环境治理进行综合决策，制定兼顾矿产资源开发利用和矿山生态环境保护的政策措施，建立引导企业投入治理的机制;严格执法，最大限度地降低因企业超标排污而给矿区及其周边居民生活环境造成的破坏;建立一套能够对政府部门及其工作人员履行矿山环境治理责任起引导、评价、指引、激励和监督作用的政府责任考核标准，保证矿山环境治理中政府环境责任的实现。

(二)在立法上强化政府矿山环境行政审批的规定

为了避免因矿山环境行政审批的疏漏带来的后患，达到从源头上预防和控制矿山污染问题的发生，应当从立法上强化政府矿山环境行政审批的有关规定，特别是完善有关矿业开发环境行政许可审批、矿山安全生产许可审批与矿山环境影响评价审批的法律规定。在立法中应当进一步完善采矿许可制度，将环保规划和安全生产计划纳入探矿、采矿申请的行政审批程序，加强矿业主管部门对探矿权人和采矿权人落实矿山环境保护规划和安全生产计划的监管。同时，完善政府对新建矿山环境影响评价进行审批的法律规定，对新建矿山环境影响评价程序、内容、监督作出详细规定，以促进矿山环境治理中政府环境管理权力的实现。为了避免因决策权力滥用而给矿山环境治理造成困扰，我国应对《环境影响评价法》作出修订，将政府开展矿山环境治理的决策行为纳入环评，以达到从源头预防和控制矿山生态环境污染和破坏的目的。

(三)明确政府制定矿山环境治理统一规划的责任

矿山环境治理是一个关系到矿产资源开发利用和保护的战略全局性问题，政府必须从全局出发制定矿山环境治理的统一规划。我国目前矿产资源立法中没有关于编制矿山环境治理统一规划特别是闭矿后的矿山环境恢复治理规划的规定。笔者建议，我国可借鉴日本《环境基本法》中有关环境基本计划的规定，在矿产资源法律制定中进一步明确规定由国家矿山环境保护主管部门负责制定统一的矿山环境治理规划，将企业在勘查和开采阶段的环境治理计划，如土地整理规划、水土保持计划等纳入勘查和开采规划的编制。

四、矿山环境治理中政府环境责任的实现机制

矿山环境治理中政府环境责任的实现，有赖于矿山环境治理机制的完善和创新，建立“政府主导”下的矿山环境治理市场机制，完善矿山环境治理行政执法机制和矿山环境治理中政府环境责任的监督机制。

(一)建立“政府主导”下的矿山环境治理市场机制

建立“政府主导”下的矿山环境治理市场机制，政府要注重微观调节，利用经济激励机制引导企业自觉地投入治理，促进矿山环境治理市场化运作，提高矿山环境治理效率。完善矿山环境治理经济激励机制，要求政府在矿山环境治理中加强运用“建立市场”③为主的环境经济手段。针对现有的矿山环境治理经济手段，计划经济色彩较重、矿产资源税费的征收标准未能反映矿产资源的市场价格、国家财政补贴政策占据比重较大不能充分体现环境经济手段灵活高效优势的现状，政府要充分利用市场经济规律，实行更加契合矿山环境治理需要的矿山环境治理项目招投标、整治地块使用权的挂牌出让和排污权交易等“建立市场”为主的经济手段。

(二)建立环保资金筹措渠道多元化机制

环保资金问题已经成为我国矿山环境治理的瓶颈。我国应建立矿山环境治理“中央、地方、社会”三位一体的多元化资金筹措机制。首先，由于政府在资金筹措方面拥有较大优势，并且国家投资建设的大、中型矿山规模大，矿地使用面积广，污染排放量和造成的矿地污染也较为严重，因此，国家矿山环境治理专项资金的投入应占主要比重。其次，矿山环境治理中面临着“新账”和“旧账”的问题，对“新账”即新建矿山和前景较好、造成的矿山环境污染尚不严重的矿山环境的治理，以企业投资治理为主。但是，对“旧账”即已关闭的废弃矿山和即将关闭的老矿山的环境治理，应当以中央政府投资为主。第三，政府应根据每个矿山的具体特点，制定更加优惠的政策，鼓励、吸引社会主体投资矿山环境治理，引导企业对尾矿进行“资源化”利用，从而取得政府、企业和社会“共赢”的良好局面。

(三)完善矿山环境行政执法机制

为了加强政府对矿产资源开发利用过程的监督管理，促进矿山环境治理工作的有序开展，应按照“权责明确、行为规范、监督有力、高效运转”[12]的要求，考虑设立权力相对集中的专项行政执法机构，以便形成统一、有效的执法体制。首先，在矿山环境治理专门行政执法机构的职能定位上，应当是对矿山环境治理所涉及的国土资源、水利、农业、林业、港务、港督、安全监察等部门职能的整合，避免部门林立缺乏协调而给矿山环境行政执法带来困扰。其次，在矿山环境治理专项行政执法机构的设置上，考虑到长期以来，国土资源部门在整个矿产资源开发利用和保护过程中一直承担着矿山环境保护的主要职责，专项行政执法机构的职责应当由各级国土资源保护部门行使，必要时展开多部门联合执法，以提高执法效率。

(四)健全政府履行环境责任的监督机制

矿山环境治理中政府环境责任的实现既需要政府机关进行内部监督，也离不开社会公众的外部监督和支持，因此，应当进一步完善行政问责机制和社会监督机制。

对政府的不当行政行为进行问责的前提是政府不履行环境职责、违法或不当行使职权，具体表现为政府不履行环境义务、不履行环保职责和监管责任，干预环境执法，决策失误，明显的环境不作为以及其他造成环境公共利益受损，或者可能造成资源和环境破坏的行为。[13]矿山环境治理中的行政问责同样应考虑这一前提条件。此外，应当在我国《环境保护法》中明确规定由上级政府、上级环境保护主管部门或上级行政监察机关作为问责主体，以保证矿山环境治理中行政问责的客观公正性。在问责的后果方面，应当在强化行政责任的基础上，对承担刑事责任和民事责任的类型、条件、内容等进行补充和完善。

矿山环境治理中政府环境责任的实现还需要建立环境责任的外部监督机制。社会公众的外部监督是环境民主原则的集中体现。建立政府履行环境责任的外部监督机制，应从完善公众参与机制、发挥环保非政府组织和舆论监督作用这几个方面进行。首先，公众参与环境保护事务，是公民维护自身环境权益，实现国家环境保护目标和可持续发展战略目标的重要手段。良好、适宜的生存环境是每个矿区居民生存最基本的公共需求，矿山环境污染能否得到有效治理直接关系到矿区及其周边居民自身环境利益，当政府在矿山环境治理中没有履行或不当履行环境责任时，作为直接受害者的矿区及周边居民最能够及时感知，因此，应提高他们的生存意识和监督意识，使他们能自觉、及时地对政府履行环境责任进行监督。其次，矿山环境治理中的政府环境责任属于公共责任，其所影响的是环境公共利益，往往需要由具有专业技术能力和资金能力的环保团体来实施对政府履责的监督。环保团体最主要的监督方式是提起环境行政公益诉讼。为了实现和保护矿山生态环境利益，促进政府环境责任的落实，我国环境立法中应当早日赋予环保团体环境行政公益诉讼的主体资格。此外，新闻、网络、报纸等舆论媒体对矿山环境问题的聚焦，对政府在矿山环境治理中履行环境责任情况的披露和报道，可以促进和推动社会对政府开展矿山环境治理的关注，从而对政府在矿山环境治理中履行环境责任的状况形成一种无形的监督。因此，完善外部监督机制应考虑发挥舆论的监督作用。

注释:

①政府进行环境监督管理的具体手段被称为政府环境管制，包括直接管制(如排污限制、许可限制等)和间接管制(对生产投入或消费前端过程中可能产生的污染物和污染源进行规范则属间接管制)。由于直接管制多表现为行政强制措施，因而更具刚性，运用也更为广泛。参见李启家著:《环境法律制度的创新与完善(重大研究课题报告摘要)》，网址 http://wenku．baidu．com/view/c07b170e844769eae009edae．html。

②善治理论是有关善治的主张、原则、观念、作用、特点和实施途径的总称，是有关治理公共事务的道理、方法、逻辑、管理规则、治理机制和治理方式的总和。参见蔡守秋著:《善用环境法学实现善治——治理理论的主要概念及其含义》，载于《人民论坛》，2011年第5期，第62页。

③所谓以“建立市场”为主的经济手段是指:只有通过建立新的市场才能得以有效发挥作用的一类经济手段，典型的有排污权交易、生态保险等;相反，基于“市场调节”的经济手段则不需要建立一套新的运作机制即可发挥作用，如征收矿产资源税、排污收费等。前者比后者更加灵活，应用范围和领域也更加宽泛。

[1]李伟锋．全国11余万座矿山地质环境调查与评估完成，8000多个矿山严重影响环境[N]．地质勘察导报，2007－05－15(1)．

[2]杨烨，等．工信部称我国稀土污染代价远超开采所获收益[N]．经济参考报，2012－04 －09(1)．

[3]陈慈阳．环境法总论[M]．北京:中国政法大学出版社，2003．

[4]黄锡生，邓禾．行为与规制:建设两型社会法制保障研究[M]．北京:科学出版社，2010．

[5]李挚萍．略论政府在环境保护中的主导地位[J]．法学评论，1999，(3)．

[6]蔡守秋．论政府环境责任的缺陷与完善[J]．河北法学，2008，(3)．

[7]李柯勇．国外如何防范矿难[J]．党政干部文摘，2005，(1)．

[8]赵仕玲．国外矿山环境保护制度及对中国的借鉴[J]．中国矿业，2007，(10)．

[9]颜士鹏．中国当代社会转型与环境法的发展[M]．北京:科学出版社，2008．

[10]周旺生．论法之难行之源[J]．法制与社会发展，2003，(3)．

[11]杜群．日本环境基本法的发展及我国对其的借鉴[J]．比较法研究，2002，(4)．

[12]周生贤．适应新形势，迎接新挑战面，开创环境执法监督工作新局面——在2008年全国环境执法工作会议上的讲话[J]．环境经济，2008，(6)．