割裂到融合:欠发达地区城市化与教育学区建设的协同路径

■何永刚

2011年，中国城市人口比重跨越50%大关，表明中国已经进入城市化的快速通道。面对城市化不可逆转的发展趋势，欠发达地区的城市化也到了一个关键时期。事实上，城市化既是欠发达地区实现赶超式发展、统筹城乡经济一体化发展、推进区域经济稳步发展的抓手，更是欠发达地区，特别是内陆小城市紧跟大城市发展步伐的不二选择。但是，欠发达地区由于城市发展资金的天然不足，除尽力争取中央与省级财政支持外，更要有开拓性的视野和发展魄力，以实现学区与城市化的协同发展。

一、欠发达地区城市化与学区建设的二元割裂

(一)城市学区资源配置的非均衡与现代城市融合性的割裂

学区建设作为一种公共政策，它的制定与执行都会对社会不同阶层、利益团体、公众产生深远的影响，尤其是在当前向上流动渠道要靠要素资源的聚集来获取的情况下，大多数非要素资源掌控者的家庭及其子女改变命运、重获人生发展“正”轨道的唯一途径，就是不断地接受教育，并不断地被教育武装与改造成“适应社会”的人。在此，教育的重要性不言而喻，并非是一块鸡肋，“读书无用”只是说明教育配置的失败，而并不能否定教育本身。城市学区作为涵盖各级教育的资源集中配置区，理应从社会全局的角度均衡配置教育资源，使城市发展能源源不断地得到人才支撑，最大化城市人口资源。但是，由于分税制下的欠发达地区城市政府，因财政无力承担原应由国家承担的对公民教育的政治义务，以及地方政府教育投入的“窗口教育”偏好与政府官员的自利追求，结果是伴随各地城市行政新区的建设，围绕新区打造高端教育学区，在源头上就形成了教育的不公分配，不恰当地保护了少数利益既得集团的“二代传递”。这使得城市学区发展呈现不均衡状态，严重抑制了本地人力资源的开发与成长，迟滞了人口经济的生成。而现代城市融合性的核心思想在于，通过学区教育资源的均衡配置，解除城市人口学历成长与教育发展的后顾之忧，实现“心”的融合，使人们因为一个城市相对公平的教育制度环境而喜欢这个城市，并为城市的发展贡献心智。

(二)政府重“开发区”与轻“学区”推动城市化的割裂

开发区本来是一个地方或区域，在城市的郊区通过实行特殊的优惠政策激励区域外资本采取不同形式进入，而在一段时间内促成某一产业的形成与突破性发展，以此带动地方经济的快速发展，最终实现产业、人口的规模化聚集和财政的爆炸式增长。但经过几十年的实践，由于开发区天然具有的人口、人才聚集功能，及欠发达地区发展资本的单一性，对有通过城市快速扩张谋求经济成果以获取政治升迁资本天然冲动的欠发达地区官员而言，开发区建设，是短时间实现郊区人口、迁移人口、非农单位人口、非农流动人口、产业人口向城市人口转变的最便利、最有效的方法。而且更重要的是，通过开发区的“飞地”建设，可以便利地以公共发展目的将郊区农业用地转变为城市发展用地，解决城市发展的土地瓶颈问题，实现城市“扩容”，导致经济落后地区重“开发区”轻“学区”建设。但由于招商引资政策的重复性与单调性、开发区管理效率与监管的永续背离、招商视野的狭窄与“资源型”、“污染型”、“低阶型”招商，欠发达地区很难引进外来优质资本，使得开发区不仅不能成为城市发展的助推剂，反而成为许多欠发达地区的“烂尾”。学区则暗合了现代生态城市发展的全部内涵，学区不仅可以有效优化城市布局和改善人口质量，而且可以凭借教育质量的提升产生品牌效应，扩大学区的影响力与知名度，在改善学区人文环境的同时，不断地吸引外来人口，实现欠发达地区短时间人口快速增长的目的。

(三)社会流动的开放性与学区发展的地方主义的割裂

与发达城市相比，由于欠发达地区城市现代化、城市化、信息化、农业产业化深度相对不足，社会流动相对单一，主要是本地人口向城市的聚集，外来人口的流入比较少，所以其人口数量及其结构、成分都相对简单，甚至在某些偏远县级城市还存留完整的费孝通所称的差序社会格局，城市的乡土文化气息比较浓厚，社会结构主要还以血缘、地缘为纽带，现代社会以业缘为纽带的社会经济结构还不明显。学区的社会结构由此也往往以本地区人为主，割裂了社会的流动性，导致学区地方主义风气浓厚。特别是欠发达地区的高校学区，因为大多数教师来自同一地方，为学区建立利益联盟打下了天然的地缘基础，并由地缘关系不断扩展成血缘、业缘、学缘关系，成为学区的实际操控者，而少数来自其他地方的教师要不被排挤，要不“失声”，与前者形成相对稳定的“核心——依附”关系，这反过来又会加剧人才的流失，阻碍正常的社会流动。学区要成为思想传播的重地、民主自由的领地、语言传播的高地及捍卫权力的圣地，就必须高度开放包容，摒除封闭思维，要有各级各类人才的流入，学区发展才有前瞻性视野和全球性内容，从而教育质量得以提升，学区才能成为城市人口扩张的基础性力量。

(四)城市规划的前瞻性与学区建设的本位主义的割裂

在欠发达地区，由于人口的增加和商业的繁荣，大多数城市基本都是由“一条街”的城市通过铺大饼的形式，扩展成“几条街”的城市，学区也随行就市，有需要就新建或改建一所学校，导致学区建设随意性强，规划性弱。而且一经建成，部分学区不断形成强大的惯性力量，产生强大政府游说能力和社会影响力，并通过学区、教师的知名度和政府的偏好性投资支持，容易裹挟民意，成为公众“用脚投票”的优先选择。这反过来又固化其教育强势地位，增加其政府谈判能力，地方教育资源得以优先配置，而其他学区的苦情陈诉在教育财政一定的情况下则容易被忽略。学区作为城市规划中的最重要一环，本应根据城市的受教育人口分布和未来社会经济发展状况进行科学布局，通过学区特别是大学城建设不断扩展城市的发展边界，使城市发展张弛有度。但学区建设本位主义恰恰割裂了城市规划的前瞻性，只有“点”的布局，缺乏“面”的扩展。而且在现有“以输入地政府管理为主、以全日制公办大中小学为主”的发展模式下，欠发达城市本身由于社会流动性不强，城市规划容易忽略社会流动性，也缺乏根据经济和城市化发展进行科学规划的动力。学区非均衡布局，优质学区都分布在中心城区或行政新区，城乡结合部教育资源配置严重不足，这也强化了优质学区的本位主义建设倾向。

二、教育学区对欠发达地区城市化的带动作用

(一)产业集聚

教育资源本质上是一种稀缺资源，具有准公共产品性质，存在非竞争性和非排他性的可能。因此，一所新学校、一个学校片区的建立，不仅可以有效地均衡教育资源，达到优化资源配置的目的，更重要的是带动“不能让孩子输在起跑线上”的家长群体做出集体最优选择。择校而居，导致学区周围各项产品和服务消费的井喷发展，从而带动周边地区房地产业、教育培训产业以及相关产业的快速发展。从供需理论角度看，由于学区的建立、产品供给的周期性、信息的不对称以及产品服务价格的短期刚性，导致各种与学区相关的产业在一定时期存在短缺。即短期供给不足，形成学区产业的产品与服务缺口，如图1所示，表现为价格由P1向P0急剧上涨，这就会吸引更多的投资，供给曲线S向S1移动，满足市场对学区产业产品和服务的刚性需求，在一定时期内实现供需均衡。但由于需求相对供给更富有弹性，需求曲线D右移至D1，价格P0进一步飚升至P2，导致学区产业产品与服务价格的扭曲，产生一定的价值悖离。于是政府进行主动干预，最终实现次高价格水平下的市场均衡，使得价格回落至P3水平，学区产业发展开始趋向平稳，形成学区的产业集聚效应、规模经济效应和溢出效应。应该说，在当前负利率政策影响下，投资学区是消费者的一种理性选择，学区建设是发展城市经济和均衡教育的政策和市场双赢选择的结果。

图1 市场与政府双边选择的学区均衡发展

(二)人口集中

制度经济学认为，制度是第一生产力，合理的制度包括政策供给有利于促进公共产品和准公共产品的有效供给，实现整个社会的帕累托最优配置，从而提升学区的福利水平;反过来，又使得学区的竞争力、吸引力进一步增加。另外，学区的建设会给市民传达一个清晰的信号，即这一地区将是今后城市发展的重点地区，从而对城市居民与进城农民构成强有力的吸引力，迅速地丰富片区人口。结果由于人口的大量涌入，学区商圈经济形成，围绕学区，大型购物商场、超市、公共交通、医疗服务点、娱乐设施、基础设施等不断入驻、完善，使得学区生活闲暇化得以实现，从而吸引更多的人到学区投资置业，推动学区人口经济的发展。新经济自由主义强调人口特别是劳动人口，在一定地域的集聚对该地域的经济发展具有巨大的促进作用，并把劳动人口增长率作为经济增长率的决定因素。而事实上，根据学者王金营利用我国1950—1998年人口城市化与人均GDP的历史数据，结合线形模型和Logistic城市发展“S”曲线，得出了我国人口城市化线形增长模型:Ut=11．4181+0．0073Xt(Xt代表人均GDP，Ut代表城市化水平)[1](P30)，欠发达地区教育资源集中的中学、高校片区人均GDP、城市化发展水平明显要高于非教育资源区。

(三)文化提升

“文化是城市生长的灵魂和生命力，丢弃传统，割断文脉的发展，往往使城市成为日益增加的、毫无个性的建筑物的堆砌。”[2]城市文化，是一个城市区别于另一个城市的最鲜活的精神元素，并区别于乡土文化，有其最独特的现代化精神特征。当下中国所致力建设的生态文明，其核心在于文化的塑造，特别是具有本地人文色彩、民风民情的城市文化的构建。而学区恰恰是建构城市文化的最基础性的支撑力量，学区不断培育人才，得以提升整个城市的文化素质;学区不断吸引人才，得以改善整个城市的人文结构。在由发达国家和发达城市主导的消费主义生活休闲方式，遭遇生态破坏、资源枯竭和环境污染等引发的生态性危机背景下，学区作为一种发展型社区的高级形态，可以有机建构一种“重生态、重合作、低消耗、高福利”新的生活休闲娱乐方式，为公众自主提供一种健康的、积极的人生观、价值观、世界观和活的文化价值系统。而且，这种新的建构在生态基础上、以现代科技做支撑的城市文化，更易于被学区与城市中新进外来人口接收，由消费主义转变为生态主义，成为城市新的消费导向。

三、欠发达地区城市化与学区融合发展的协同路径

(一)创新学区管理架构

联合国教科文组织前总干事马约尔在1998年世界教育报告中提出:“我们留下一个什么样的世界给子孙后代，在很大程度上取决于我们给世界留下什么样的子孙后代。”[3](P30)子孙后代的培养，很大程度上取决于学区的发达与完善程度。学区只有立足于服务社区、培育人才、建构城市三个目的，学区的社会、经济、政治、文化与智慧价值才得以彰显。事实上，在现有传统学区管理架构下，由于集权体制、计划运行和行政模式明显不适应现代学区发展的需要，更不符合培养四种“知识支柱”，即学知、学做、学会共同生活和学会生存的现代复合型人才培养要求。[3](P79)欠发达城市应有突破性视野和前瞻性眼光，大胆求变，不能跟在发达城市后面做紧随者，否则只能重走发达城市的老路，弊病重重。在此，欠发达城市应着力创新学区管理架构，管理模式由传统的行政管理模式，向举办者、管理者和办学者三分离的现代新型学区管理模式转变，管理层级由过去的“市级——市教育局——区级——学区级——校级”，转变为“市级——学区级”二级管理体制，管理方式由封闭式管理向自治管理转变，最终形成学区自主管理、政府宏观调控、社会广泛参与、市场有效调节的学区管理体系。

(二)树立“大学区”理念

首先，政府要转变城市发展思维，确立学区与开发区比翼齐飞的城市化发展战略。如果欠发达地区以开发不可再生的资源为支撑，或只发展单纯的资源型、污染型产业，那么城市要凭借开发区飞地式发展获得快速发展则是难以为继的。开发区对经济结构相对单一的欠发达城市来说，是不可或缺的，也是把农业人口转变为城市人口最重要的途径。而要真正实现转变，开发区必须与学区融合性发展，否则不能解决随迁子女的入学、升学问题，那么这种转变只能是“伪城市化”。其次，欠发达城市大多处于城市环境整治阶段和城市改造、拆迁与重建的高峰期，从发达城市拆迁改造的经验教训看，其拆迁改造成功与否的关键，在于生活福利设施的配套建设特别是学区建设是否能及时跟进。许多城市的拆迁之所以问题重重，就在于被拆迁改造地区公众感觉生活质量下降，子女受教育空间遭到了无情挤压，有被边缘化的感觉。因此，欠发达城市在旧城改造或城中村拆迁过程中，加大学区建设力度，不仅可以提升被拆迁群众的受教育质量，从长远来看，也能有利于城市人力资源的开发与成长。最后，学区应以社会效益最大化为终极目标，而不应以成本最小化为目标，否则背离学区的“普世”功能。从图2看，因为当投入不足时，政府的偏好和个人选择的结果是重点学校要消费更多的教育资源，教育消费组合在d点，只有政府加大投入，普通学校与重点学校的差距逐渐消弭，以致ab教育投入曲线在E点趋于均衡。图3(SRC代表社会效益最大化曲线，HI代表家庭或个体投入，GI代表政府投入)也反映出政府投入最小化时，容易引起教育市场供给不足，助抬教育产品价格，对穷人产生挤出效应，弱化学区推动城市化的正激励效应。因此，政府教育投入不应一味追求最小化。

图2 异质学校的教育消费曲线ECC

图3 社会效益最大化的教育投入

(三)打造“知识化”学区

随着知识经济的到来，生产力的配置方式，正发生着根本性变革，城市的模式和作用，也在悄然发生变革，以此赋予城市更高级的文明形态。学区作为承载着知识与经济双重职能的教育资源聚集地，尽管当下有些难以承受之重，但将是未来城市与教育发展的主要形式。正如舒尔茨所说，由于“当人的经济价值提高时，我们处于一些新的和更好的机会领域，也是世界上很少有人能够享有的所有情形中的一种最优的集合”[4](P263)。因此，“教育体制不断扩大教育服务的供给，从而足以适应上等收入家庭的私人需求方面具有极大的灵活性”[4](P262)。适应教育资源均衡配置的发展要求，学区建设不仅满足了广大低收入家庭对高质量教育的内在需求，更满足了城市中高端消费群体对教育投资的外在需求。而中高端消费群体，大多是高学历、高素质、有文化内涵的高知、高收入群体，使得整个学区的教育知识结构趋向高知化，从而优化整个学区的教育文化环境和整体人文环境，提升学区的人口质量，强化整个地域对该学区的学区惯性和学区错觉思维(如图4)。并且，使得整个学区的知识共享，不仅具有群体基础，还有内容载体。学区可以充分利用建构于e－learning和CADLIS的公共知识信息共享平台，推进学区知识服务的多样化和学区图书馆的数字化，并努力建成朝向基于4G的Blog、Wiki、微博的开放式学区，而这也正是未来城市发展的方向。

图4 知识化学区的生成

(四)消除“户籍式”屏障

欠发达城市相较发达城市的一个独特优势，在于由于社会流动人口比较少，取消迁入人口及其子女在入学、福利等户籍限制方面遇到的阻力相对较少，甚至很弱。事实上，能流入并在这些欠发达城市立足发展的人口，都是有事业基础的或有相对稳定的工作，再次流动的可能性比较小，这也避免了政府为解决外来人口随迁子女入学问题而扩充的教育资源，因为输入不稳定，而可能造成大量浪费的问题。因此，欠发达城市是有条件取消户籍限制的，保障城市每一个个体能公平享有包括受教育权在内的社会各项基础性福利，避免以经济财力不够为由而剥离非户籍外来人口的正当的公民权利，造成一个人的社会经济角色和他的公民权利的分离的短视行为出现。否则，对外来人口长期的边缘化政策和社会排斥，会引来某种非良性后果。

(五)构建“村社化”学区

教育的本质在于培育能适应社会、富有精神气质、懂群体生活的“正常人”，而不是制造单纯工具主义或人文主义潮流下的“怪胎”。可以想象，“当我们超越这一代人的墓地而思考时，激动我们的问题并不是未来的人类如何丰衣足食，而是他们将来将成为什么样的人”。如果“唯一要紧的事情，就是由他们直接或间接地创造物质条件和利益格局，那么任何冷静的观察者都会断定，所有的经济征兆都将预示着自由的不断丧失”[5](P12－57)。因此，现代学区的时代使命，在于避免人们“像一群羔羊一般”集体无意识地受经济欲望驱使，发挥其优化教育资源功能，使知识的获取更富可得性、便利性，赋予市民教育选择的权利和接受同质化教育的合理性、合法性权利。同时，吸取费孝通先生所提出的有效整合农村差序社会的家族、宗族、礼教积极因子，发挥学区文化教化、优化基层社会管理的整合功能。这也是割裂社会所欠缺的和致力追求的城市整合能力，它可以有效整合不同阶层、不同族群、不同职业、不同地域、不同文化背景的群体，形成一个相对一致价值观的共同体学区，使整个学区更富有人情味，回归乡土社会的本真，学区变革为霍华德所追求的人本式“田园城市”。公有村社主义者认为，在经济自由主义和市场化个人主义思潮的影响下，存在于国家和个人之见、必不可少的社会组织，从志愿者协会和社区到学校、家庭、教堂和工会，都被分裂成极少的社会单元，并呈现逐渐畏缩的趋势。[6](P79)而学区可以经过时间、情感、道德和自治的积淀及上述功能的发挥，能有效重建基于情感、风俗习惯、记忆、地缘、心态、团体、相互依赖、社会福利、传统、道德、文化多元等，具有“归属感”和“祛魅”双重特质的现代社区，实现学区个人利益和社会利益的一致，形成一个责任链条:学区个体——家庭——学区——村社社区——社会。

[1]黄新建，等．环鄱阳湖城市群发展战略研究[M]．北京:社会科学文献出版社，2009．

[2]孙家正．文化是城市生长的灵魂和生命力[EB/OL] ．http://news．163．com/07/0921/16/3OU7NM7G0 00120GU．html，2007 － 09 － 21．

[3]叶平．创新教育新论[M]．上海:东方出版社，2001．

[4](美)T·W．舒尔茨．制度与人的经济价值的不断提高[A]．R．科斯，等．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C]．上海:上海三联书店，1994．

[5](德)马克斯·韦伯．韦伯政治著作选[M]．阎克文，译．北京:东方出版社，2009．

[6]张金马．公共政策分析——概念·过程·方法[M]．北京:人民出版社，2004．