我国产业园区集约化发展路径研究

■贾淑军

一、问题的提出

产业园区作为区域经济的核心，对经济发展的贡献日益突出，已经成为区域经济发展的重要载体、招商引资的重要平台、优势产业的聚集地和创新发展的先行区。

产业园区通常是指一个国家或地区政府根据经济发展的内在要求，通过行政或市场化等多种手段，划出一块区域，制定长期和短期发展规划与政策，为企业进驻和发展提供各种基础设施和配套功能，以吸引和引导工业企业及相关配套产业向该地域集聚的一种产业空间组织模式。作为各种生产要素在空间上的聚集体，产业园区通过聚集效应和扩散效应来促进区域经济发展，成为新的区域经济增长极。一方面，通过吸引各种生产要素向特定地域空间聚集，产生空间要素的集中性，为产业集聚和集群的形成与发展奠定基础;另一方面，产业的聚集和集群发展，将会凸显成本优势、市场优势、创新优势和区域优势，通过产业集聚和集群效应的外延，带动产业链上、下游企业的分工协作，进而形成以产业园区为核心的产业圈层。加之政府的园区发展规划和支持政策，必然会形成竞争与合作、分工与协作共生互补，融合发展的园区模式，成为区域经济发展的重要支撑点。因此，产业园区通过不断优化内部和外部环境，通过各种生产要素的优化配置，成为促进产业转型升级，加快发展方式转变的重要途径。

从我国产业园区发展历程看，逐步经历了从经济特区到沿海开放城市、内陆城市、西部地区以至遍及全国的拓展过程。尤其是20世纪90年代以来，产业园区的发展规模快速扩大，各类新的产业园区迅速涌现，成为区域经济发展的重要引擎。近年来，面对世界经济贸易形势的变化，加快转变依赖外需增长的发展模式成为各级政府面临的迫切任务。通过发展园区经济，打造主导产业集群和新兴区域增长极，成为各地实现产业结构调整和转变发展方式的重要思路。各地政府以产业园区作为招商引资的金子招牌，积极争取和重点打造各种类型的产业园区，一定程度上形成了全国范围的园区招商竞争格局。为了招商引资，很多地方政府以降低土地、水、电等资源费用和其他税收标准作为优惠条件，吸引企业和项目入园。在国际经济形势严峻和市场竞争加剧的情况下，我国的经济发展方式由粗放、外延型向集约、内涵型转变，已经成为社会和企业的共识。转变经济发展方式不仅要求企业在价值链中段(加工、组装)努力改善产品质量并尽力向价值链的两端延伸，着力在研发、材料采购、设计、品牌营销、物流管理、金融服务等方面提升其附加价值，同时也要求产业园区的建设和发展方式更趋集约化。尤其是在建设用地趋紧的情况下，对产业园区的发展方式提出了更高的要求。

二、我国产业园区的发展现状与特征

经过多年的发展，我国产业园区已成为经济发展速度较快、产业聚集度较高的新型工业化示范区，窗口、示范、辐射和带动作用进一步凸显。

(一)产业园区数量快速增长，初步形成了国家省市县四级园区体系

园区或开发区是我国改革开放的产物。自改革开放以来，我国产业园区发展迅速，园区的规模和数量得到了快速扩张和增长。从国家级开发区类型看，主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区以及其他国家级开发区。同时，各省和直辖市也都设定了省级开发区，在省域范围内，各省还设立了市县级产业园区。到目前为止，仅国家级开发区中，经国务院批准的经济技术开发区已达到131个(含实行经济技术开发区政策的苏州工业园区、上海金桥出口加工区、宁波大榭经济技术开发区、厦门海沧投资区、海南洋浦开发区)，国家设立的高新技术产业开发区88个，经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的保税区13个，经国务院批准的边境经济合作区15个，出口加工区60个，其他国家级开发区52个。除此之外，还有类型多样、数量众多的省级开发区及市县级产业园区。等级有别、种类繁多、大小不同的各类园区和开发区共同构成了产业园区经济体系，并成为区域经济发展的重要支撑。

(二)产业园区发展潜力巨大，有效促进了区域经济发展

开发区和园区作为区域经济的增长极，对区域经济发展发挥着重要作用。以国家级经济技术开发区为例，其经济效益递增趋势明显，对区域经济发展的贡献较大。据统计，2011年1—9月，全国90个经济技术开发区的生产总值达到23 596．98亿元，较上年同期增长28．92%。从相对量看，全国90个经济技术开发区的生产总值占同期地区生产总值的7．36%，对经济发展的贡献较大。从东、中、西部国家级经济技术开发区的生产总值占比看，东部开发区的经济总量较高，占全国90个开发区生产总值的70．60%;中部和西部地区分别占18．63%和10．77%。从国家级经济技术开发区的发展情况看，呈现“东强、中弱、西更弱”的格局，但中西部地区呈现出发展加快趋势。

(三)产业园区发展形式更趋多样，发展方向更趋专业化、品牌化

国内外产业集群主要遵循两种机理，形成了两种类型的产业集群。一是“嵌入型”(异地孵化)集群，主要由政府推动建立开发区，吸引外资或是承接外来产业转移形成;二是“原发型”集群，主要由地区的优势企业或富有创新精神的创业者利用其独特的社会关系建立并加强企业间的联系所产生的集群。不论是嵌入型集群还是原发型集群，从园区的建立、成长、壮大，都是对整个园区要素的高度集聚、重新组合和优化再配置的过程。随着园区的发展壮大以及产业链条的不断延伸扩展，将会围绕产业链形成产前、产中、产后相配套的企业聚集格局，进而形成以产业园区为核心园区，配套性产业为辅助园区的圈层式园区模式。此外，从园区类型看，出现了越来越多的专业化园区。除了国家批准设立的几大类开发区外，国家有关部门也设立了不同类型的产业园区。如教育部认定的各类大学科技园区、文化部认定的各种文化创意园区、科技部认定的特色产业园区等。尤其是在地方政府的政策引导下，一些地区将现有园区进行整合和功能定位，打造的特色产业园区、国别产业园区、循环经济示范园区等，不仅在园区发展形式上不拘一格，而且在园区目标定位、产业培育上各具特色。

三、当前我国产业园区发展面临的问题

(一)盲目发展，致使园区空间布局分散

企业在地域空间的集中对于形成产业集群至关重要，但园区发展成集群，至少还需要具有三种聚集力:自然优势聚集力、区位外溢聚集力和人文聚集力。但在实践中，很多地方政府并未遵循产业聚集机理。从对一些地区的调研看，地方政府在园区发展中存在一定的盲目性和急躁情绪，造成产业园区发展粗放、缺乏科学规划和内在成长机制。在发展地方经济、实现GDP快速增长的强大制度性压力下，地方政府以在任期内吸引资本和企业入驻园区作为重要任务。在这种政绩观的驱动下，一些地方政府为了招商引资，盲目圈地建园，使园区成为一种企业简单堆积而非有机聚集的空间。企业自主性的丧失与企业的被动集中，形成了一种政府主导下的非产业自然集群式的园区增长。政府过度依赖土地经营和优惠措施而对产业发展缺乏有效调控，以及管理上的条块分割等，致使园区普遍存在过度分散、开发面积大、产业缺乏特色。在地方政府的激烈竞争中，缺乏科学规划而盲目发展的行为，造成了大小园区遍地开花。这种行为的偏误，既中断了产业自发性聚集，阻碍了产业的集聚发展，也造成了产业园区发展的异化。

(二)定位不准，导致园区发展层次较低

从产业园区的发展看，除了国家级开发区定位较高，发展势头较好外，多数市县级园区的定位不准，发展随意性强且潜力较小。主要表现在四个方面:一是园区规划与产业定位不匹配。主要表现在县域产业园区中，从经济基础、资源禀赋等条件看，一些产业园区制定的园区规划与实际条件不太相符，甚至脱离实际，导致发展定位不清、产业特色不明、比较优势也不突出。二是园区企业规模普遍偏小，产业结构层次较低。县域园区中多为中小企业，专业化、集团化企业不多，资源型和初加工型产业仍占据主导地位，集群效应不明显。三是产业链条延伸性差，产品附加值低。多数县域园区的产业链条较短，且园区内企业缺乏专业化、系统化分工与协作，产品大多停留在粗加工阶段，附加值不高。四是产业园区配套设施和功能较差。产业园区的基础设施和配套服务功能整体水平较为落后，除了为企业生产提供必要的基础设施和配套服务外，多数园区不具备宣传、会展、商洽、电子商务等服务性功能，以致园区吸引外来资本的能力不强，发展相对缓慢。

(三)发展粗放，造成土地资源浪费

近年来，随着工业化、城镇化的快速推进，建设用地需求猛增，土地的稀缺性越来越突出，国家对建设用地指标的管控也越来越紧。在这种情况下，哪里有建设用地指标，哪里就有了上项目的条件和发展的主动权，建设用地成为招商引资的重要法宝。虽然我国区域经济发展很不平衡，土地资源紧张程度和利用水平不同，但由于土地的预期增值空间很大，所以不管是发达地区还是欠发达地区，各地方政府无一不是在圈占建设用地上做足文章，而圈占建设用地的主要形式之一就是设立产业园区。对于地方来说，越早、越多地圈占土地，越早越多地建立园区，就获得了发展先机和未来增长空间。在这种形势下，即使是经济发展水平不高、经济集聚条件还不具备的地方，也急于以各类名目建立产业园区，实现对园区土地的现行占用。这就导致在实际中出现盲目建园区、盲目上项目的现象，其结果是项目质量和园区经济效益低下，造成土地资源的粗放利用。更为严重的是，部分园区依法依规用地意识不强，为了招商引资，采取未批先用、边报边用、批而不用、临时用地不及时申报、先行征地的项目不及时办理转用手续，以及先行用地的项目未按规定及时办理批准手续等方式提供园区用地，形成违规用地。园区发展的无序性和盲目性加剧了对土地资源的掠夺和浪费，而且由于园区发展缺乏科学规范、产业档次偏低，导致其后续发展面临诸多问题。

四、促进产业园区集约化发展的建议

产业园区作为转变经济发展方式的重要途径，需要加强政府主导，从宏观、中观、微观层面做好规划，把握国家产业升级契机，洞悉产业集聚成长壮大的机理，因势利导实现产业集聚和集群发展，促进园区经济不断发展壮大。

(一)科学规划，优化产业园区空间布局

充分发挥政府的宏观调控和引领作用，进一步优化产业园区的空间布局。一是中央政府要加强顶层设计，从宏观层面调控各省域之间的产业园区数量、结构和空间分布，洞悉国际产业发展转移趋势，从整体上优化产业园区布局。对产业集聚程度高、产业特色明显、发展潜力大的地区给予优先批复，并从政策上给予相应政策支持。对于产业基础条件差、资源禀赋优势不强、产业聚集程度低的地区，应引导其转型发展，通过适当撤并，形成优势产业，逐步发展壮大。二是地方政府应在中央政府的顶层设计指导下，加强中层设计和底层设计。在具体实践中，应结合地区经济特色，依托资源禀赋优势，立足区位和交通条件，科学规划，规范发展，从空间上优化园区布局，避免因盲目招商导致产业园区“遍地开花”，而应转求产业园区“做强做大”和集约发展。三是政府部门要从加快转变发展方式、调整产业结构、发展绿色产业出发，承接国际和国内产业转移，优化产业园区布局，定位园区发展方向，制定中长期发展规划，依据产业园区的区位特点和发展特色，进行分区分类指导，推动特色产业向集群化发展，形成独具特色的园区发展模式。

(二)提档升级，提高产业园区发展水平

从当前我国各类园区的发展情况看，国家级开发区发展水平相对乐观，部分省级和市县级园区发展质量不高，层次较低。因此，地方政府应加强对产业园区的规划指导，提升园区的发展水平。一是加强园区基础设施建设，完善各项服务功能。加强园区路、水、电、通讯等基础设施建设，以及园区的娱乐休闲、文化教育、卫生保健等配套服务设施建设，提高产业园区的建设水平，为招商引资奠定基础。二是严把企业入园关。在入园企业和项目的选择上，地方政府要结合本地实际，选择适合本地区发展、产业聚集度和关联度高、辐射带动效应明显、配套与协作功能强的企业和项目入园，确保入园企业和项目符合国家和本地区产业政策和供地政策，通过园区产业定位，延伸产业链条，打造产业集群，加快形成区域增长极。三是创新工作机制，建立服务平台。政府应创新工作机制，借鉴先进地区的有益经验，通过成立园区管委会，提高对入园企业和项目的审批效率，同时，还应加强对园区融资、技术、信息、物流、人才培训等的服务，优化园区发展环境。此外，政府应通过制定园区发展规划，加强对园区的管理、指导和督查，重点解决好园区内企业用地、用电、交通、融资等问题，为产业园区的快速发展提供有力支持。

(三)优化结构，提高产业园区节约集约用地水平

土地节约集约利用是经济社会可持续发展的必然要求。政府应立足地区实际，在科学规划的基础上，创新园区用地方式，提高土地集约化利用水平。一是加强对各类产业园区的督察指导，规范园区用地行为。对违规用地、闲置浪费的园区进行清查，对发展滞后、发展潜力小、技术含量低、产值低、土地集约利用水平低的企业和园区，通过收购、转让、转制等形式进行撤并，将闲置、低效利用的土地资源配置到具有技术、品牌优势的企业或园区中。二是优化用地结构，提高园区用地效率。通过土地二次开发，盘活园区用地，重点引进占地资源少、投资强度大、科技含量高、环境污染少、综合效益高的项目，提高园区用地效率，缓解土地供需矛盾。三是促进产业集聚发展，引导园区集约用地。地方政府要根据产业发展规划和功能定位，加强规划和引导，依据产业园区特色，引导资金、技术和人才等要素向重点园区集中，进而通过产业集群，优化园区空间布局，提高园区土地利用水平，促进园区科学发展。

(四)创新方式，构建区域利益协调与补偿机制

区域资源条件的不同和主体功能定位的差异必然导致不平衡发展，特别是产业在区域间和区域内的转移，将会伴随资金、技术、人才的转移和环境的保护治理，都会改变各地的成本和收益。因此，各级政府在平衡地区产业园区空间布局和发展规模的同时，应构建区域利益协调与补偿机制，对为环境发展或共同利益作出贡献的地区进行利益补偿。一是建立区域间利益补偿机制。中央政府应从整体性出发，通过政策协调，兼顾各方利益，对东部重点发展地区给予优惠政策支持，促进产业园区发展壮大，发挥产业聚集效应的同时，通过财政税收政策调整不同地区之间的利益分配，将产业园区的经济效益分配到产业园区数量少、建设用地占用少、在资源环境方面对全国作出贡献的中、西部地区;各省级政府应建立省域内部区域之间的利益补偿机制，结合用地指标配置，通过财政和税收杠杆将产业园区数量多、发展潜力大、综合效益好的地区的经济收益分配到产业园区稀少或空白点的地区，协调区域发展的平衡关系。二是创新合作模式，建立区域利益共享机制。只有遵循产业园区发展规律，因地制宜，创新模式，才能实现以利益共享为基础的经济联动发展。各地政府应打破行政区域界线，构建园区共建共享机制，以“政－政”合作进行跨区域的园区共建，通过利益协调和补偿机制实现地方经济利益再分配，从而实现多方共赢。这既有利于优化资源要素配置，促进产业园区发展壮大，又有利于实现利益共享、缩小地区发展差距，促进区域经济一体化发展。

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