关于我国城乡基本公共服务非均等化的对策研究①

张宏伟,李 靖

(佳木斯大学人文学院,黑龙江佳木斯154007)

关于我国城乡基本公共服务非均等化的对策研究①

张宏伟,李 靖

(佳木斯大学人文学院,黑龙江佳木斯154007)

实现基本公共服务均等化是现代政府的一个重要职责。基本公共服务均等化可以有效地保障人民群众平等的享有社会主义经济建设成果,这既可以进一步促进我国经济增长与繁荣,又可以促进社会稳定和谐。当前我国城乡之间二元结构明显,城乡各方面差异较大,在社会保障、基础教育资源、就业机会均等、基础设施建设、公共医疗卫生等诸多方面存在着事实上的失衡,致使基本公共服务非均等化现象十分明显。因此深入探究如何进一步明确政府职责,建立有效管理、监督机制,破除城乡分割的二元体制束缚,努力完善农村基本公共服务财政支持机制,建立多元化的基本公共服务机制问题有着重要的理论和现实意义。

基本公共服务;城乡基本公共服务均等化;多元公平

由于历史上的制度性原因,当前我国城乡的基本公共服务供给存在着较为严重的失衡现象,农村居民在基本社会保障、基础教育资源、公共医疗卫生保障等基本公共服务的保障方面明显落后于城镇居民,存在的各种问题较多。各级政府应立足现实,结合本地实际,合理利用农村现有资源条件,适时调整相应政策,不断提高自身服务供给能力。

一、城乡基本公共服务均等化的界定

1.基本公共服务均等化

基本公共服务是指在一个国家或地区中,政府以维持本国经济社会稳定为前提,以满足公民基本生存需要、基本能力发展需要和基本健康需要为目的,科学、公平的分配公共资源和公共服务,以使社会中的每个成员都能平等的享有社会发展成果的过程。其基本内容涵盖义务教育、公共卫生保障和基本医疗保障等公共事业性服务;基本就业保障和基本生活保障等基本民生性服务;公共基础设施建设和生态环境保护等公益性服务;以及各种生产与消费安全、社会稳定有序等公共安全性服务等多方面内容。

基本公共服务均等化不同于一般意义上的平均化,也绝不是简单的数量上的完全一致。在社会主义市场经济条件下,也做不到绝对的平均。对于均等化的科学界定应是基于公平的原则,通过政府的政策调节,把社会各阶层、各地域间的贫富差距控制在合理范围之内,以促进城乡之间、区域之间,以及经济和社会之间协调、稳定、可持续的发展,使社会中的每个阶层、每个成员都能均衡受益,平等享有社会经济发展成果,缓和社会矛盾,维护社会公平与正义,化解社会不和谐因素。

实现基本公共服务均等化,一方面要求政府职能部门要为整个社会成员提供基本的且大致均衡的公共资源和服务;另一方面则要求政府在政策的制定和执行上,尽量使全社会成员平等享有公共服务的均等机会,且享有公共服务的内容也大体上相当。前者需要政府努力构建公共服务协调制度体系,以弥补社会主义市场经济在这方面调节的不足;后者则要求政府部门应适时健全和创新公共资源分配制度。

2.城乡基本公共服务均等化内涵

基本公共服务的内容包扩农村和城市基本公共服务两个方面,就我国目前而言,实现基本公共服务均等化的重点是在广大农村地区。一般而言,城乡基本公共服务均等化有以下两个层面的含义:一是城乡居民在享有基本公共服务方面的机会均等。例如城乡居民都平等享有接受教育、医疗卫生和社会保障的权利等;二是在享受公共服务的结果上城乡居民应大致均等,即不管居民身份的差异,居住地的差异,居民所享受的公共服务在质量以及数量上都应尽量做到没有太大差别。所以,实现城乡基本公共服务均等化就是要使乡村的广大农村居民,在享受政府提供的基本公共服务时,能够在内容与效果上与城镇居民大致相同。

二、我国城乡基本公共服务不均等的现状

1.城乡基础教育资源分配不均等

在基础教育方面,我国多年来对城乡的投入是极其不平衡的。导致农村的基础教育在办学条件和师资水平等多个方面远落后于城镇,城乡教育资源的配置严重失衡。近些年来,尽管国家接连采取多种措施,加大对农村基础教育的投入,并逐步改善农村广大教师的待遇,通过多种就业政策引导应届大学毕业生到农村工作,以期提高农村整体师资水平。但由于一直以来的城乡巨大差距,农村条件过于落后等客观因素限制,现阶段城乡间教育基础设施差异仍然很大,农村教师整体待遇和生活条件仍有很多不尽人意的地方,导致了农村优秀师资流失现象仍比较严重,严重的影响到农村整体教育水平的提高。

2.城乡医疗卫生服务不均等

多年来,我国的各级政府用于医疗卫生的公共支出,对城市和乡村的投入比例失调现象严重,据统计占全国总人口约七成的农村,却仅仅享用了还不足三成的医疗卫生资源。虽然今年来政府多方增加投入,采取多种措施改善农村医疗条件,努力推进新型农村合作医疗,各方面条件得以大幅改善。但现在在广大的农村地区,还较大范围的存在医疗服务设施落后,优秀医疗技术人员匮乏,医疗水平低下的问题,农村常住人口的医疗环境、医疗条件还亟需大幅提高,农村看病贵、看病难现象还未得到根本性缓解。

3.城乡社会保障服务不均等

近些年来,我国对农村基本社会保障覆盖方面的投入不断加大,一定程度的提高了基本社会保障水平。但是就全国而言,基于历史的原因,社会保障体系的重心仍然是城镇地区。广大农村地区,尤其是偏远乡村,社会保障政策制度和体系建设不够完善,保障程度低、覆盖范围窄、发展不平衡,筹资机制不健全,组织管理等基础工作有待进一步规范,更多的对于“困有所救、病有所医、老有所养”等明确目标,仍有很大差距。

4.城乡公共就业服务不均等

由于历史的原因,我国一直采取的是城乡人为分割的二元户籍制度,以及与之相适应的就业制度,这就造成了城乡居民的就业制度呈现明显的不公平性,造成了城乡就业机会事实上的不均等。改革开放以来,特别是进入新世纪以来,在市场经济杠杆的调解下,大量农村剩余劳动力向城镇流动,形成规模庞大的“农民工”群体。除此之外,广大农村还存在大量的剩余劳动力。他们与城镇常住居民相比,获得的就业服务机会和享有的相关政策还存在很大差距。这种城乡分割的二元就业制度,使“农民工”和广大农村剩余劳动力的合法权益很难得到保障。工资待遇低,工作环境差,子女上学难,劳动保障缺乏现象严重,其中很大一部分人仍处于无序流动状态,难以享有与城镇职工均等的就业培训机会。

三、城乡基本公共服务非均等化解决对策

1.明确政府职责,建立有效管理、监督机制

各级政府部门要牢固树立执政为民理念,切实重视民生建设,把改善民生、提供优质基本公共服务、维护公共利益均等作为工作重心。以建设服务性政府为着力点,依据法律、法规明确职权,主动承担公共服务领域利益协调责任,坚持公正与公平原则,努力提高政府服务质量。同时,要强化管理监督机制建设,建立求真务实和简洁高效的公共服务管理制度,完善政府公共服务问责制,注重社会成员对政府公共服务绩效的评价,以群众的满意度为工作业绩衡量指标,将公共服务的质量和效率纳入行政人员政绩考核体系。简化政府公共服务供给工作程序,及时进行政务公开,多措并举,形成有效的社会公众监管机制,造成公共资源无形的浪费。

2.破除城乡二元体制束缚

建国后,由于我国政府大力推行重工业优先的发展战略,再加上计划经济制度的多方壁垒,就逐步形成了我国城乡二元结构的体制,城乡差距日益扩大,农村自然成为基本公共服务的薄弱环节。近些年来,随着统筹城乡发展战略的不断推进,国家和政府对农村的投入和补贴逐年加大,城乡之间的协调性发展有所加强,差距有一定程度的缩小,但城乡关系中的本质方面没有质的突破,广大农村的基本公共服务情况仍然大大低于城市。要改变现状,政府就必须从造成这种现状的根源性问题——户籍制度着手,逐步建立城乡统一的户口登记制度,让农村居民和城市居民均等享有获得公共服务的机会,从而完全实现城乡制度建设的一体化。

3.努力完善农村基本公共服务财政支持机制

推进公共服务均等化建设,加大财政对公共服务的支持力度是必备前提。各级政府要充分发挥财政对公共服务体系的支撑性作用,不断加大财政投入,优化财政支出结构,侧重加大对基础教育、农村医疗卫生、农村人口社会保障和农村公共设施建设等民生领域资金投入的比重,促进公共服务事业的迅速发展。特别是要重视对贫困边远地区和农村弱势群体的政策扶持,适时进行财政倾斜。各级政府要科学预算农村基本公共服务支出的最低保障水平,制定科学、灵活的的公共服务目标与均等化标准体系,不断调整和改进政府财政资金分配和使用办法,全力引导国家和省、市的财力向下级政府转移,增强地方政府的公共服务供给能力,平衡城乡供给水平,帮助落后地区尽快建立和完善公共服务体系,不断促进社会公共资源的均衡分布。

4.建立多元化的公共服务供给机制

F124.1

A

1007-9882(2012)04-0045-02

2012-05-26

佳木斯大学人文社会科学面上项目(W2011-001)

张宏伟(1979-),男(满族),黑龙江海伦人,佳木斯大学人文学院讲师;李靖(1961-),男,黑龙江兰西人,佳木斯大学人文学院教授。

在现行政治体制运行中,政府集公共服务的决策者、提供者和监督者三者职能于一身,这种单一的公共服务供给模式在很大程度上削弱了基本公共服务均等化的政策施行效果,基本公共服务总体不足和一定浪费现象较为严重。而且,这种模式某种程度上也排斥了社会中其他社会力量参与公共服务体系投资的可能性,一定程度上对基本公共服务供给规模的扩大造成了限制,也在一定范围内,因缺乏竞争机制降低了基本公共服务的质量和效率。为此,各级政府应努力构建多元化的公共服务供给机制,在明确政府在基本公共服务供给中承担责任的前提下,积极寻求公共服务提供主体和供给方式多元化的策略与政策。这既有助于提高公共服务的总量与效率,又有助于实现城乡基本公共服务供给的平衡与均等。在具体的实践中,可以考虑适当开放经营性公共服务的市场,消除各种社会资本的进入壁垒,营造有利于社会投资主体公平、有序竞争、参与的市场环境。打破传统公共服务产品模式的垄断状态,缓解基本公共服务供给一定程度上存在短缺的现象。同时,政府可以放宽公共服务投资的准入限制,努力形成多元化的参与机制,并通过政策引导,不断提高公共服务的供给能力与水平,使基本公共服务惠及社会成员生活领域更为均衡,以适应时代的发展和社会的进步,促进整个社会和谐与持续发展。

[责任编辑:陈如松]