墨累－达令流域的水改革和联邦体制

［澳大利亚］ D.康奈尔

1 概述

澳大利亚水改革经验在国际上可能会引起研究人员、政策制定者及管理人员的兴趣，因为在解决许多其他跨界河流，特别是联邦政治体制内跨界河流的共有问题上，这是一次重大尝试。针对澳大利亚MDB管理，仍存在一些分歧:各级政府之间的责任如何正确划分?税金将如何合理分配给教育、卫生、地区规划、交通及一些其他行业?这些争论会对跨界河流产生影响。其中一个较为普通的问题就是联邦政府应怎样(何时)促进变革。2004年，在澳大利亚政府委员会各级政府会议上，通过了《全国用水计划》(National Water Initiative)，原本指望该计划的通过可以快速引起改革，但后来各州未能贯彻实施，于是又推出了2007年《水法》。为了实施该水法，提供了超过120亿美元的资金用于设计的环境和基础设施项目的水回收，以提升灌溉地区应对气候变化影响的能力。

该水法提出了一个重要的观点，就是成立墨累－达令流域管理局(MDBA)，专门负责制定并实施《流域计划》。该计划首次明确规定了水资源综合管理方法，《流域计划》的核心是将流域作为一个整体，设置“可持续的引水限制”，同时也为子流域设置引水限制。在整个流域范围内，针对环境、水质和盐度都必须制定相应标准。《流域计划》还明确确定，必须对重要环境资产(如拉姆萨尔(Ramsar)湿地)和核心生态功能加以维护。应使流域能够适应大范围的环境，能应对高度变化的气候，并能识别未来的潜在风险，包括气候变化、森林火灾以及可能会改变径流模式的新兴农业活动等。

根据《流域计划》规定的参数开展工作，要求该流域涉及的4个州制定子计划，这些子计划应经过有关联邦部长的认可。各州对其水资源保持控制权，但必需确保其水资源计划同整体《流域计划》保持一致。各州下属地区组织应严格执行水资源计划，因此，2007年《水法》是否能达到其目标，取决于各州能否保持有效的合作。要制定出能适用于所有4种体制的原则和方法，所面临的挑战将是严峻的，因为很明显，它们对水管理不会产生实际而积极的影响。

MDB位于澳大利亚东南农村地区的中心地带，流域面积100万km2，其地形、生态系统、土地使用和气候都是多种多样，流域内的湿地超过30000个，其中11个被列入《国际重要湿地拉姆萨尔公约》。MDB内有东南部的新南威尔士州、维多利亚州、南澳大利亚州和昆士兰州，每个地区都有各自不同的水管理体系和水权。MDB人口不到200万，此外，该流域还为流域外南澳大利亚州的另外100万人口供水。300万左右的人口加上各种工业生产活动的用水量，大约占引自该地区河流水量的4%，其余的96%用于农业灌溉。利用所有的水源，MDB生产的农业产值约为澳大利亚农业总产值的40%。

2 历史原因造成的管理差异

在MDB中的每一个州内，其水管理和水权制度都是独立演变的，与相邻其他州发生的事毫无干系。虽然各州通过强有力的政府部门可对水分配进行控制，实际上，各地区管理人员有相当大的权利根据当地实际情况即可灵活作出决定。直到最近，也没有要制定改变子流域或灌溉区之间水权、水交易制度的意向，甚至各州内也是如此，所以完全没有保持一致的需求。

水管理人员的作用是在其特定区域内扩大灌溉，以便将政府对大坝和其他基础设施的投资加以更好地利用。水严重依赖政府补贴，当地管理惯例亦缺乏文档证明。州一级政府的立法和制定的部门规章，只是构建出一个很粗犷的框架，每个地区的水管理体制就是在该框架内对具体问题和事件实施管理的过程中积累总结而成的。其重点是将水分配给灌溉者，对水环境仅作边缘考虑。同时也形成了一套针对地下水的类似政策/管理体制，甚至在地表水和地下水系统高度连通的地区，也是执行独立管理的政策。

经过20世纪的逐步发展，上述状况目前面临的压力已越来越大。随着时间的推移，由于取水量越来越大，加上气候变化无常，使能够充分供水年的频次大大减小。水管理体制过多和与日俱增的供水不稳定性造成的结果，导致州政府在20世纪末期，被迫接受了这一事实:如果没有更多的跨界协调和联邦政府的投资，州政府根本没有办法进行有效地管理。20世纪90年代及21世纪初的水改革(被纳入2004年的《全国用水计划》)的意图，是为了补救一个多世纪以来流域内4个州近乎绝对主权的水管理体制造成的明显缺陷。

在整个MDB范围内，特别是南北之间，水文条件、灌溉类型和管理需求均有很大的差异，同时也能反映出许多差异的根源。MDB南部灌溉是以政府引导的方式在19世纪晚期和20世纪初期发展起来的，各州政府修建了水坝和其他一些水利基础设施。灌溉区域建成后，由政府经营管理，水管理人员对灌区内的移民进行非常严格的监督，其行为如不能令人满意就可能会被驱逐。通过实施这些计划，许多老兵，即众所周知的复员军人，被安置在河流沿岸。政府与这些社区的关系最终发展成熟后，政府官员撤回，但直到现在，与新近发展的地区相比，尤其是跟北方灌区相比，这些老灌溉地区仍然高度依赖政府援助，可以说，这也是历史留下的印迹。

然而，即使在南方，各州之间也有很大的差异。跟新南威尔士州相比，维多利亚州和南澳大利亚州的州政府一直都在参与发展灌溉的具体事务，并更加注重对水利基础设施及其监督方面的投资。这种状况部分地反映了各州的主要灌溉活动类型。维多利亚州和南澳大利亚州的葡萄栽培、园艺和乳制品等产业在很大程度上相对集中，因此，为能提供较高的供应保障，这也导致其分配的流量比例较低。新南威尔士州，传统上，重点种植水稻等1 a生作物，不会出现间歇性的供应威胁，所以，如果1 a内有时候不能种水稻，实际上，这也不是什么大问题，但是，如果一个果园的果树因为缺水而枯死，重新种植直至结果，则将花费数年时间。因此，由于风险曲线不同，传统上，新南威尔士州分配的流量比例较高(这一对比也反映出土壤的差异)。所以，对该地区的监督，相对南部其他两个州来说，更加宽松。

MDB北部的灌溉业是在20世纪最后几十年发展起来的。北部不适合修建大型水坝，政府也对这类投资不再感兴趣。对比而言，南部MDB降雨发生在夏季，在降雨年中，各河流的水文特点各有不同，大多数储水都是私有和远离河流的地区，并且大部分雨水在流入政府管理框架指定的河流以前，便在漫滩上被截留。北部最大的灌溉公司是位于昆士兰州南部的库比(Cubbie)站，靠近该州与新威尔士州分界线北边康达明巴隆河上的贡迪温迪。该站收集地面径流的能力超过4亿m3(人口超过400万的悉尼，每年用水约为6亿m3)。

3 多级管理造成的风险

早在1968年已有人指出:很难对共享草原、鱼类和水等公共资源的过度开采进行限制。批评者随后列举许多对共有自然资源系统实施成功管理的实例，并指出前者的观点更适用于开放的可取资源，这类资源缺乏能够控制和规范潜在用户群体行为的有效整体制度框架。在开放可取资源的情况下，无限扩大消耗量是每个个体用户的利益，因为自己的任何克制只会为其竞争者增加可获量。最终的结果是，资源遭到完全破坏，对所有人都有害无利。而现在大多数大型国际水文系统正在经历这一命运，其中包括MDB，至少在2007年《水法》中规定新的措施及其实施之前是这样的，而新的措施是否有效，还有待验证。

一般来说，墨累－达令水系等大型跨界河流的管理特点是，有大量政府间和机构间的相互冲突、较低的决策透明度和责任制、较高的交易成本等，尤其是各州政府间的相互竞争交易，削弱了最好的水管理实践。为了进行水管理，州与州之间及省与省之间分界河流和地下水体系，为大多数人提供基础水源，在澳大利亚、美国、欧洲、中国和印度都是如此。

为了便于管理，欧洲现在作为一个系统的联盟运作，中央和各国政府之间的关系至少同本文讨论的其他任何一个联邦内的关系都一样的紧密。这些大型水文系统大多数都面临环境和供水保障日益下降的状况。一个主要原因是制度没有涵盖所有关键问题，部分原因是由于在这些政治体制内，将流域任意划分成一些相互竞争的管辖区域。

对大多数国家来说，传统的水管理模式都是以地方或州政府行使职能为主，中央政府只在冲突升级时才参与处理。2010年有人指出，即使在中国这个水管理高度中央集权的国家，过去20～30 a来也已逐渐开始放权，然而，还有许多水管理方面的职能需要中央协调。面临的挑战是，有效地管理水所需要的地域上和组织上对职能和责任的划分，往往同已经建立起来的职能和责任不相匹配，这就造成了水管理体制能力上的差异，对危害环境状况和资源安全的问题，无法建立一种协调的响应机制。

如果水管理人员只负责流域的一部分，那么，迫于压力就会尽量支持自己负责的这一区域，从而促使其一有可能就会将污染或缺水的成本输出给邻界的地区。一成不变的是，始终从每个子流域的观点进行成本效益分析，而不是从整个生物物理区域的观点进行分析。

污染行业被设置在接近下游边界处，边界内有边际效益的经济活动优先于邻界总体效益大得多的经济活动。每个子流域内的成本和效益都会得到重视，而在大多数情况下，收集到的整个流域的信息相当少。在这些分散管理的系统中，数据收集通常由子流域来实施，往往因测量的对象有所不同，而致使难以进行对比和全流域的统计汇总。

4 联邦体制下的水规划

很多关于MDB跨管辖区的水管理讨论，误导人们认为联邦政府和州级政府之间的互动具有高度的组织性，而实际上，很难了解其相互间的真实关系。真实情况是，决策并不是以自上而下的程序作出，而是具有不同影响力的参与者反复互动的产物，没有任何单个意见能起支配作用。国家和州级政府彼此高度独立，而政府内会有很多部门处理同水管理相关的不同问题。

澳大利亚联邦体制为利益相关者提供越来越多的机会以对政策制定施加影响，这一点很有成效，但是该体制过于复杂，似乎使作决策和实施均比较困难。联邦政府和各州管辖区建立的独立权力中心会提出一些重点问题，各竞争的利益群体围绕这些重点来安排自己的行动，从一个群体转移到另一群体，并作为其成员参与到联盟的战略决策过程及尽力促进达到自己的目标，或阻止其他群体达到其目标。联邦政府为不同的接收方提供大量项目资金，但通常必须依靠间接的责任程序对项目的实施施加影响。各州虽然都有实质性的直接管理权，但资金却十分有限。

诸如流域管理局这样的地区组织及古尔本布罗肯流域管理局、古尔本－墨累水务、默累灌溉及中心灌溉信托机构等水分配机构，正式归属于州政府，但同时又均有相应独立的行政权力，通常会获得联邦的资助，并同其代表区域的州级和联邦国会议员保持联系。通常，研究机构及研发公司，从长期来说，与水管理没有关系，但是在某一时候他们可能会提出一些研究结果，突然支持或反对公开争议中的某些立场，甚至可能会改变作为该类辩论依据的基本假设。

5 前景

通过2007年《水法》引进的改革采取了与过去不同的方法。先前的跨管辖区部署规划，是根据所有6个议会会议通过的同意立法而得以实施，从而避免了某一特定政府依据其持有的权力可在既定情况下行动的潜在制度问题。2007年《水法》是根据联邦宪法规定的权力制定的一项联邦法规。实施一项符合不同地区和不同州的不同水文条件的水权购买计划，其过程复杂且具有挑战性，因而也引起了许多高等法院都无法解决的法律问题，这些问题来自灌溉者或环境保护组织(两个团体因不同的原因都不满意)。除了对《流域计划》议定的漫长执行过程外，在实施计划对实际状况开始产生影响以前，这段时间可能还会延续多年。

然而，2007年《水法》中有一部分内容却很少引起评论，即:成立联邦环境水保持局(CEWH)。该部门的运作已经开始产生影响，在未来的年代中，CEWH有望成为墨累－达令盆地最重要的管理机构。工党政府已经作出承诺，通过《流域计划》回收的所有水，将从自愿销售者处以市场价购买，或通过对基础设施改进进行投资而获得，将回收的水蓄存，并作为环境保护用水的权利，由CEWH负责管理，目前，该交易已开始实施。这就意味着，在很大程度上，与为执行《流域计划》而制定州级子计划的时间表，没有关联。实际上，该计划很可能在由CEWH来驱动以前就会终止，其原因只可能是受预算金额限制低，以及联邦政府可能强加的其他一些限制的影响。

当CEWH的购买计划制定完成后，它就可以占到MDB中全部水权的1/5，并将按MDBA制定的《环境供水计划》要求进行运作。通过2007年《水法》，联邦政府在与水管理相关的联邦和州之间的关系上可以迈上一个新台阶。虽然表面上联邦政府维持其高层政策制定者的角色，但在实际上，对比以前，它正在更大程度上参与到详细的规定性管理中，这对其以政策为导向的组织文化来说有一定的困难。

虽然是通过州政府来实施，但如果子计划的实施必须由联邦机构对结果施加重大影响，那么政府就需要详细了解各个地区的社会、经济、环境和水文情况，而面临的困难是，尽管有官方强制执行的汇报体制，各州也不会特意让联邦政府轻易了解实际中正在发生的状况。可能最具挑战性的工作是为CEWH制定一个有效的统一管理体制。普遍一致的意见是，为了达到环境保护的目的，所有工作必须同输水灌溉密切协调。然而，在新的配置下，这两组目标要通过各自独立的管理体制进行管理:一组目标受联邦政府的控制，另一组则由有关的州政府机构控制。实际上，如果这种分离情况一直持续的话，将会造成严重的低效并引起对新体制的严重不满。

然而，MDB的情况可能会引起其他地方水改革者的兴趣，即使其原因很少有人讨论。直至目前，在宣布实施流域综合管理和水资源综合管理之类改革的同时一再强调，政策制定者和利益相关者之间必须不断地增强相互协调。但巧合的是，通过CEWH的创立，MDB正在背离这一初宗。既然试图整合和协调管理制度改革所取得的成效相当有限，那么值得提出的问题是，是否能通过较少的合作而达到多办事的目的。基于类似CEWH机构的河流修复计划，大多仍保持这种混乱的现实，其特点是，联邦的政治体制多元且复杂，其管辖区域和许多的利益相关者都在为水资源而相互竞争。