山区型水利发展与改革探讨——以曲靖市为例

高刚林

(云南省曲靖农业学校 655000)

1 引言

随着经济社会的快速发展，水利在国民经济中的地位不断提高，作用不断深化，人们对水利的认识也从“水利是农业的命脉”，发展到“水利是国民经济的命脉”，再发展到今天“以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展”。随着水利地位的不断提高和作用的逐步深化，迫切要求水利部门紧紧围绕水利发展的中心工作，切实发挥好水利的安全保障、资源保障及环境保障作用。

2 曲靖市水利发展现状

2.1 曲靖市水利概况

曲靖市，位于云南省东部，西距昆明135km，东与贵州、广西接壤，是进出云南的陆上要塞，素有“入滇锁钥”之称，是珠江源头第一市，爨文化的发祥地。全市国土面积2.89万km2，占云南省面积的13.63%，总人口603.04万，其中农业人口527.74万。

境内以高原山地为主，山地、丘陵、盆地、河谷、槽子相间分布，陆良坝子和曲沾坝子分别为全省第一、第四大坝子。市内最高海拔4017.3m，最低海拔695m，流域面积100km2以上的河流有80多条，以南盘江、北盘江、牛栏江等为主要干流，分属珠江和长江两大水系。

全市水资源总量为124.95亿 m3，折合径流深432.3mm，平均每km产水量43.2万m3，仅占全省的6.1%。且由于降雨时空分布不均，又地处珠江和长江两大水系的分水岭地带，有效水资源量仅为64亿m3，全市人均有效水资源量1061m3，水资源开发利用率仅在12%左右，低于全国平均水平。

全市583km的水质评价河段，水质为Ⅰ～Ⅲ类的河长仅158km，占27.1%，被污染或严重污染，水质为Ⅴ类和劣Ⅴ类的河长375km，占总评价河长的64.3%，水质污染造成了水质性缺水［1］。

全市水土流失面积13126.76km2，占国土面积的45.53%，水土流失造成了生态破坏、水源枯竭，进一步加剧了水资源的供需矛盾。另一方面，曲靖作为云南重要的能源、化工和汽车工业基地，随着工业化和城市化进程的不断加快，水资源的需求压力也不断加大，缺水形势越来越严峻。

2.2 近年来水利发展与改革概况

2003年10月以来，随着云南省政府关于加快水利发展与改革决定的出台，曲靖市加快了水务发展与改革步伐，成效明显。

2.2.1 水利基础设施建设

2003～2009年上半年，全市累计完成水利投资33.3亿元，新增各类水库43座，新增库容1.6亿m3，新增有效灌溉面积0.8万hm2，新增水土流失治理面积1035.44km2，解决了67.52万人的饮水安全问题，水利在保增长、保民生、保稳定方面发挥了重要作用。

2.2.2 各项水务改革情况

a.水管单位体制改革。根据国家、省有关政策和文件精神，2003年11月，曲靖市出台了《曲靖市水利工程管理体制改革实施方案》(曲政办发［2003］213号)，明确纳入水利工程管理单位体制改革的范围包括大型水库1座、中型水库23座、小(1)型水库108座，其他水利工程6处。

b.水价改革。通过认真贯彻落实国家和省的水价改革政策，积极稳妥地推行了水价改革的“两步走战略”。同时，累计投入900万元用于供水计量设施安装改造，投入5000余万元用于农业供水末级渠系改造，并加大宣传力度，完善水费征收措施，通过改革全市批准的非农供水价格，使价格达到核定供水成本的86%，非农水费收取率达到96%，比改革前提高了45%，农业水费收取率达到60%，比改革前提高了40%多，彻底改变了用福利水、无偿用水的情形，有效促进了水资源的节约与保护。

c.水利投融资体制改革。通过政府引导、政策配套，积极吸引社会民营资本、个人资金投入水利建设，一定程度上缓解了水利建设资金投入不足的问题，市级以曲靖灌区管理局为基础，组建了市水利水电开发投资有限公司。宣威市也率先在县一级成立了水利水电开发投资公司，搭建了水利水电开发建设融资平台。会泽县率先在全市建立了水利建设基金，为各县(市)区建立水利建设基金提供了经验借鉴。

d.小型水利产权制度改革。以明晰工程所有权为核心、建立良性运行机制为重点，在摸清工程现状、明晰工程所有权、明确工程类别的基础上，积极推进了小型水利产权制度改革，共完成产权制度改革62417处，其中:拍卖74处、承包7902处、租赁620处、股份合作188处、其他53633处;改制回收资金1046.87万元，吸引民营资金投入农村水利1442万元。同时积极培育和发展农民用水户协会，通过互助合作、自主管理、自我服务的建设管理新模式，有效地解决了小型水利工程维修养护难、水费征收难的问题，目前全市已建和在建农民用水户协会627个。

e.水务体制改革。2004年，在新组建的曲靖开发区，率先开展了“一龙管水”和“一体化管理”的尝试，实现了开发区内的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理和回用及农田水利涉水事务的整合。同时，曲靖市确定的罗平、会泽、师宗三个深化水务体制改革试点县的工作也不同程度地取得进展，罗平县对水资源费征收标准作了调整，将乡(镇)水务所划归县水务局直管，将供排水公司由建设局划归水务局;会泽县委、县政府出台了《关于加快水务管理体制改革的决定》，进一步探索、理顺县、乡供水统一管理机制。

3 水利发展与改革中存在的主要问题

曲靖市在各项加快水利发展与改革政策的实施中，存在一系列问题和障碍，首先各项政策在进行宏观指导的同时，细化、量化不够，一些政策的可操作性不强。各项政策的制定实施，依然没有从跟本上改变传统的水管理体制机制，与新形势发展的需要存在较大差距。其次上级财政对水利的投入仍然不足，水利工程点多面广，大多承担着防洪保安、保障供水等公益性职能，在工程的维护和建设上缺乏更加有力的资金支持。各项水利改革的阻力依然较大，受体制机制和部门利益影响，缺乏完善有效的配套措施和资金保障，一些改革推进较缓，大家参与改革的积极性、主动性不高。加之缺乏更加有效的科技创新激励机制，水利科技创新能力和人员交流培训相对不足，人才队伍建设有待进一步加强。

3.1 水资源供需矛盾突出

曲靖市是一个工程性、资源性、水质性缺水并存的地区，根据水资源供需平衡预测，全市2010年将缺水7.6亿m3、2020年缺水15.1亿 m3、2030年缺水17.6亿m3，随着经济社会的快速发展，水的供需矛盾日益突出，水资源紧缺依然是制约经济社会快速发展的主要瓶颈之一。

3.2 管理体制不完善

执法环境相对较差，缺乏管理高效的体制机制保障。具体体现在体制上受部门职能划分的制约，多龙管水的体制依然存在，水资源统一管理在一定阶段和时期内，难以全面推进和实现。同时造成的水污染严重局面，短期内难以得到根本转变，水污染防治形势严峻、任务艰巨。水行政执法环境差，地方经济发展与水资源水环境保护矛盾突出，部分项目缺乏对生态和多方利益的兼顾，违背了可持续发展理念。

水利基本建设工程质量监督体系不健全。表现在:ⓐ州、市以下未设立水利工程建设质量与安全监督机构，部分小型水利工程建设质量与安全监督缺失或不到位;ⓑ自2009年1月1日取消收取质量监督费后，相关配套政策未明确，监督工作经费不落实，对水利工程建设质量监督工作造成不利影响。

3.3 水利经费不足

a.水价改革及水费征收仍存在困难。部分县(市)区的水利工程工业供水没有完善的计量设施，水量计量不准确，农业供水末级渠系不完善，水费计收困难。计量设施的安装需投入大量的资金，目前筹集资金非常困难，特别是农业供水的渠道维修、改善无资金保障。水价改革在宣传上还存在差距，部分非农水费征收用水户还难以接受水价上调，部分农业用水户对农业水费征收还难以理解，水费征收困难。

b.“两费”金额不能足额到位，实施管养分离难度较大。由于地方财政较困难，部分县(市)区水管单位人员经费和工程管理养护经费尚不能足额到位，无法实施管养分离，部分设施老化失修，不能正常发挥效益。

c.水库干支渠防渗工程省级补助比例低，市、县配套又很少，工程建设资金不足，难于完成批复的全部建设内容。

d.曲靖大型灌区建设只实施了1.0m3/s以上标准的主干渠的续建配套，而相应支渠、斗渠未能实施续建配套，不能达到真正节水目的，制约了灌区效益的发挥。

e.近年来，病险水库除险加固工程项目过于集中，导致工程建设中存在一系列问题:ⓐ地方配套资金压力大，配套资金到位率低，影响工程建设进度和工期;ⓑ小(1)型水库中央和省级补助资金实行定额补助且只能用于主体工程建设，部分次要、配套项目未能按照批准的初步设计全部实施;ⓒ工程建设、监理、勘测设计、施工管理人员不足，技术、管理水平参差不齐，与保证工程建设质量和安全、有效控制工程建设进度和投资的要求不相适应。

3.4 水利工程建设管理滞后

a.工程建设前期工作深度不够。有些地方为积极争取立项，部分项目基础资料不全，设计深度不够，造成技术方案不是很合理，工程量不准确，有的项目还存在漏项问题，致使工程在实施过程中设计变更多。

b.小农水项目管理不规范。表现在:ⓐ部分地方领导重视程度不够，对小农水工作采取应付态度，小农水因小而轻视，工作不深入且未落实到实处，效果差、效益差;ⓑ建设管理不够规范。农水项目涉及面广，工程规模总量大，但是工程分散，单个工程规模小、管理难度大，部分项目存在建设管理不规范、方案不合理、工程质量差等问题，没有认真落实建设管理的有关规定;ⓒ小农水项目申报及资金管理欠缺。小农水项目投资逐年增加，但申报及立项程序不规范，造成建设管理、资金管理存在一定问题，形成了管理上的真空地带;ⓓ工程验收进度缓慢。近年来农村水利工程项目多，面宽量大，但许多工程是两三年前就安排实施的项目，工程已经实施完了，仍未及时整理竣工资料和开展财务决算和审计工作，工程验收不及时。

4 加快水利发展与改革对策的建议

针对上述存在的各种问题，应该充分考虑地方工作实际，在投入上、政策上不搞“一刀切”，并提高省级配套比例，同时以最大的力度推进各项改革工作，特别在推进水务一体化改革上，争取政府部门出台更强硬的措施加大推进力度，同时也应从加强自身能力建设入手，逐步改进、完善工作方法，在水利发展与改革中及时创新举措、科学发展，促进各项水务事业更好更快发展。

4.1 建立上级财政投入为主导的水利建设投入保障机制

省级政府主管部门应继续把加快水利发展作为首要任务，进一步加大财政投入力度，高效开发利用水资源，尽快扩大小型农田水利工程建设专项资金规模，在曲靖市全面推行“民办公助”、“五小水利工程”建设项目，完善上级财政对“五小水利工程”差别补助政策，逐步减少、甚至取消市县地方资金配套，并在前期工作经费上给予大力支持，提高市县地方抓项目建设的积极性。在水资源费分配上，提高县、市分配比例，调动水资源费征收积极性。允许在补助资金中提取一定比例用于各乡镇基层水利服务组织改革、农民用水户协会的组建和开办等工作经费，同时，加大政策性金融对农业和农村水利基础设施建设中长期信贷的支持，完善水价形成机制，利用财政补贴平抑水价以减轻农民负担，在条件具备的情况下，通过公共财政支付农业水费［2］。

4.2 深化水利体制机制改革

4.2.1 积极推进水资源管理体制改革

强化曲靖市城乡水资源统一管理。对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等工作实行市级统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。按照水资源可持续利用的要求，调整和理顺水务管理机构职能，推进城乡水务一体化进程，对曲靖市涉水事务实行统一管理，建立事权明晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制。

4.2.2 深入推进水利工程建设体制改革

严格执行水利工程建设基本程序，健全水利工程分级建设负责制，完善水利建设项目法人制，确保大规模水利建设的质量、安全、进度和效益。进一步加强工作立项督查力度，省级政府组织相关部门共同参加，对政策的落实推进情况进行定期督查，进一步完善工作责任制，明确分工职责，提高各地的工作重视程度。改进水利投资分配使用办法，对以地方投入为主的水利建设项目，实行“以奖代补”、“先干后补”等补助政策，充分调动地方和社会大办水利的积极性。

4.2.3 深化水利工程管理体制改革

曲靖市政府应继续深化水利工程管理体制改革，健全良性运行机制。按照水管体制改革分级管理、分级负责的要求，尽快规范明确基层水利站属于公益性事业单位，统一确定为县级水行政主管部门的派出机构，受当地县(市、区)级水行政主管部门和镇人民政府(街道办)的双重领导，以县管为主的性质。深化小型水利工程产权制度改革，明晰所有权和使用权，明确管护主体和管理责任，确保小型水利工程和农村饮水安全工程建得成、管得好、用得起、长受益。

4.2.4 积极推进水价改革

针对曲靖市范围内各地区的实际情况，充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价;合理调整城市居民生活用水价格，积极探索推行阶梯式水价制度;探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超额用水累进加价的办法。

4.3 加强自身行业能力建设

a.建立健全基层水利服务体系。建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力，大力推广农民用水参与管理模式，积极发展农民用水专业合作经济组织。

b.加强水利行业人才队伍建设。为适应水利改革发展新要求，加强曲靖市各水务局自身能力建设，切实增强建设管理的依法行政能力;加强行业人才交流，加大对基层工作人员的培训力度，建立上下级、不同地区的人才交流长效机制，拓展工作视野和思路;完善人才评价、流动和激励机制，大力引进、培养和选拔各类管理人才、专业技术人才和高技能人才。

1 曲靖市水务局.2005—2008年曲靖市水资源公报［R］.

2 林洪孝.城市水务系统与管理［M］.北京:中国水利水电出版社，2009.