浅析水行政执法的风险及规避

□ 王玉川 牛 昊 马鸿斌

浅析水行政执法的风险及规避

□ 王玉川 牛 昊 马鸿斌

随着我国法治化进程的不断推进，国家对行政机关执法行为的管理和监控不断加强，各种问责机制逐渐完善，人们的法律意识及自我保护意识也在不断增强。在这种大环境下，对水行政执法的要求也越来越高。这样，既给水行政执法工作的开展带了契机，也给水行政执法工作带来了更多更大的风险，稍有不慎便会导致责任追究。水行政执法风险固然存在，但并非不可防范和抵御。如何保护水行政执法人员，减少一线执法人员的工作压力，规避水行政执法中潜在的风险，是摆在我们面前的新课题。在本文中，笔者作为一线水行政执法工作人员，结合日常工作实践，就如何将水行政执法风险降至最低限度进行探讨与剖析。

一、水行政执法存在风险的表现形式

就水行政执法来说，最可能发生执法风险的方面是：行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制。

（一）水行政许可审批风险形式

水行政许可审批范围广、事项多、环节繁，涉及的内容专业性强、技术含量高，既要求水行政执法人员有一定的水利专业知识，又要懂得水行政执法知识。

1．因自身业务不熟而出现的过失。如：根据法律法规的有关规定，对应取得相关部门前置许可而把握不精准；未依法办理变更、吊销手续等。这些因执法人员自身过失往往容易引发赔偿诉讼的风险。

2．违反法定程序而出现的失误。在许可审批中，没向申请人尽到告知义务；当申请人提供的材料不规范时没有一次性告之，造成申请人往返多次；不能依法向申请人解释未能通过行政许可的原因等等。这些失误很容易引起申请人的不满或投诉，甚至于诉讼，给水行政许可审批工作带来复议被撤消、诉讼败诉的风险。

3．主观上的疏漏导致的错误。一是对申请材料没有进行严格审查，导致无效的、缺失的或不齐全的材料通过了审核。二是对相关事项没有按法定的条件和要求把关，而通过许可审批。三是对申请的登记范围未进行认真核准，使得不该核准的被核准或者应该予以核准的而未能通过审查等等。这些情形也都会造成相应的风险。

4．因个人的利益而违法违规的行政许可。因接受当事人的钱物、吃请等好处而故意放纵或弄虚作假，对明知当事人提供的资料不合格或是虚假材料，还是违规或违法办理有关手续，从而给水行政执法工作带来风险。

（二）水行政处罚的风险形式

水行政执法除了自身原因存在风险之外，执法的外部环境也是一个很重要的因素。

1．执法程序上的风险。在办案过程中，存在“重实体、轻程序”的现象。如：在行政处罚中，进行检查、询问当事人之前不表明身份、出示执法证件；相关法律文书不按程序进行送达；作出较大数额罚款行政处罚决定之前，不按规定告知当事人要求举行听证的权利等等。

2．应作为、不作为和乱作为的风险。应作为方面的风险具体表现为：在处理举报投诉时，大事化小，小事化无，没有一查到底；在行政处罚中，不按程序办案或避重就轻进行处罚。不作为水行政执法的风险如：对举报投诉不受理、不调查、不处理；对水事违法案件应依法查处而不查处；面对现场找不着当事人、违法事实无法查清等 “无头案”时，未穷尽自己法定的调查职责和调查程序等等。乱作为水行政执法风险的表现为：越权执法；适用水法律法规条款不准；滥用自由栽量权；私自办案、办假案（不立案），把罚款往自己腰包里装等。

3．其他风险。在水行政执法中粗暴管理、野蛮执法；违反水行政管理和行政执法的“六条禁令”或地方相关优化规定等。另外，执法装备的缺乏和落后，既直接影响办案的效率、速度、质量，也给执法工作带来潜在的风险。例如，河道岸线长、湖泊湖荡范围广，交通工具的滞后势必给水行政执法工作带来“死角”；自动化办公条件的限制、音像器材的缺乏也给收集证据、资料保存以及及时有效地查处案件带来一定的困难。

（三）行政收费风险

一是对未取得许可的事实占用户收取河道占用费。从某种意义上来说，对未经许可的占用是应该坚决查处的，但如果征收了行政相对人的占用费，事实上就是对其主体资格的一种默认。这种默认的风险很大。二是所谓的“规范收费”。一些地方片面追求地方利益，为营造所谓“良好投资环境”出台文件定收水资源费。三是违规收费。收费不开票或收“人情费”等。

（四）行政强制执行中的风险

一是越权使用行政强制措施。二是违反程序。如未及时送达暂扣物品通知书；不出具扣押清单；延长暂扣期限未制作送达延长通知书等。三是随意处置暂扣物品。

二、产生水行政执法风险的原因分析

（一）客观原因

1．水行政执法监督力度不够易产生执法风险。现阶段，水行政执法监督大多侧重于事后的监督和查处，而事先监督和事中监督很难发挥应有的作用，许多基层单位有执法权限的科室与负责法制的科室缺乏相互监督和制约，法制部门形同虚设，甚至于有的单位是一个机构、多块牌子、一套人马的模式，遇有水行政案件直接由行政执法人员一办到底，这样就导致具有水行政执法权的科室既是“运动员”又是“裁判员”，一旦案件遇有“疑难杂症”或“复议诉讼”，就会出现定性错误。

2．自由裁量权幅度过大易诱发的执法风险。当前，水法律法规对水事违法行为的处罚幅度过大。如《水法》就未经批准擅自取水的行为，规定罚款2万以上10万元以下。是罚2万元还是罚10万元？虽说各地都相继出台了自由裁量权标准，但幅度仍以万元增减，自由裁量范围过大，会造成个别执法人员滥用自由裁量权，导致执法不公，致使同一类型案件出现多种处理结果。

3．行政干预容易引发执法风险。一是行为上的干预。一些地方领导借招商引资的幌子，美其名曰 “为减轻企业负担”， 直接明示或暗示对一些违规企业实施“零执法”， 减免有关费用。二是政策上干预。一些地方政府为促进当地经济发展，出台一些与现行水法律法规相冲突的优惠政策或措施，限制、阻止行政部门对企业的执法检查。水行政主管部门作为政府的一个职能部门，往往是左右为难，而产生的执法风险却由水行政主管部门独自承担。

4．暴力抗拒执法的执法风险。由于利益因素驱动，行政执法人员在执法过程中，往往成为“众矢之的”，相对人对水行政执法的不理解、不配合，往往出现对执法人员设置执法障碍、辱骂、围攻，甚至于出现集体上访等，这些风险不但容易损害水行政主管部门的声誉，而且还直接危及水行政执法人员的人身安全。另外，行政相对人利用各种手法“软抗法”的现象也较普遍存在，即当事人不实施明显的暴力手段却以各种借口拒绝或阻止调查取证；口头上承认错误、行动上坚决不改等情形，对其行为在法律法规上无法得到应有的惩罚，令水行政执法人员存在消极现象，从而造成水行政执法工作处于一种被动、应付、软弱的状态。

（二）、主观原因

1．执法质量不高。目前，老一批的水行政执法人员大多数是原水利部门的其他专业吸收进来的，大都熟知水利专业知识，而各项法律、法规知识相对欠缺，以“经验办案”、“惯例查处”者居多。在监督检查中，走马观花，巡而不查；制作文书不严谨、不规范；调查取证轻描淡写；现场勘验缺乏客观等。新的一批执法人员则由军队转业干部或新招录人员组成，满腔热血献水利却常常遭遇水利知识不足的尴尬。容易出现执法方式简单、粗暴；工作急躁，“管你没商量”的态度等，从而造成问题扩大化、复杂化。水行政执法工作具有一定的特殊性，必须是两人以上进行执法，两者如缺乏有效的沟通和配合，则直接决定其在执法过程中的风险高低，由此引发因玩忽职守、监管失职的风险也就在所难免。

2．风险意识不强。就现阶段来说，大多数水行政执法人员还没有树立起强烈的重大责任风险意识，对在水行政执法过程中如何规避风险缺乏有效认知，少数执法人员法制观念淡薄，往往存在“我没有吃拿卡要，就不会有执法风险”、“水行政执法就是收费”等错误认识，这就容易导致工作方向偏差和水行政执法的扭曲变形。另外，以突击检查和不定期执法检查代替日常管理，致使大量的水事违法行为游离于水行政管理之外。

3．个人私利作梗。“案子刚进门，电话找到人”，每个水行政执法者都不可避免地身处在一张无形的人情网中，这是不可回避的事实。在人情、金钱、物质利益的诱惑下，为一点蝇头小利，对违法案件不深入调查、滥用职权、以权谋私等，从而影响执法公正，导致水行政执法“放水”或“缩水”。 如不正确对待、妥善处理，既影响办案质量和执法成效，也损害了执法部门的形象和声誉。作为执法人员要正确处理执法和人情的关系，是对自己最好的保护。

三、规避水行政执法风险的对策

（一）加强教育宣传，提高风险意识

一是开展预警教育，解决为谁执法的问题。要坚持抓好职业道德教育，进一步增强水行政执法人员的事业心和工作责任感，结合工作实际、地方特点，有针对性地开展防范执法风险教育，引导水行政执法人员算好政治账、经济账、家庭账，捧过手中的“金饭碗”，筑牢防腐拒变的思想防线，打造干净干事的水行政执法队伍，纠正无视风险、藐视风险、盲目乐观的倾向，使水行政执法人员真正把风险防范意识时刻装在心中，正确认识风险、对待风险，确实履行好自己的职责和义务。

二是加强业务培训，解决怎样执法的问题。“只有学得好，才能做得好；只有做得好，才能错得少。”水行政执法人员既要学习掌握与水行政执法活动有关的专业知识，也应丰富法律知识。要坚持定期或不定期的组织开展水行政执法业务培训，开展办案能手、卷宗评查等活动，通过建立学习培训机制提高在职水行政执法人员的业务素质，在水行政执法队伍中养成良好的学习氛围，引导水行政执法人员树立依法行政意识，不断提高执法人员的政治思想水平、业务知识以及自我保护能力，避免过错执法行为的发生，降低由于自身因素导致的执法风险。

三是加强宣传，营造水行政执法新氛围。当前，依法管水、依法治水的观念仍没有真正形成，建设仍是一条主线。广泛、深入、持久地开展水法律法规宣传教育，是改善水行政执法环境的重要举措。首先要做好面向领导层的宣传。减少行政干预，争取经费、人员、机构保障上得到领导的重视。第二要做好水利系统内部宣传。消除目前仍然存在的“重建轻管”的思想，加强系统内部对水行政执法工作的支持。第三要做好向广大群众的宣传。当前，一些群众的水法规意识仍然淡薄，容易形成“无知者无畏”的局面，从而增加了执法难度。各级水行政主管部门要以“六五”普法为契机，坚持集中性宣传与经常性宣传相结合，采取人们喜闻乐见、通俗易懂的形式宣传，打破“水法宣传年年有，三月里来四月里走”的现象，进一步强化全社会的水忧患、水法制意识，营造良好的水行政执法氛围。

（二）完善内控机制，强化执法监督

一要规范岗位职责，优化办案人员结构。分解、明确水行政执法岗位职责，将法定职权和执法责任层层落实到具体岗位、具体人员身上，切实做到职权清晰、责任明确，使各个岗位、各个环节之间都能相互衔接、互相制约。针对每一个岗位制定出相应的工作职责和工作标准及责任追究的实施办法，做到有章可循，理顺执法规程，使执法人员心中时刻树立“有权必有责、用权受监督”的思想意识。

二要加强岗位风险防范控制，开展风险排查。对水行政执法的重点部位和环节有可能存在的风险进行评估确定，明示岗位风险，实现系统防范。在实际工作中，要把责任风险防控机制建设与落实党风廉政建设责任结合起来，形成内外监控、多方联动、上下协同的工作机制。抓住了风险点，也就前移了水行政执法监督关口，有利于把存在的问题消灭在萌芽状态，有利于提高水行政执法质量，降低执法风险。

三要进一步细化自由裁量权标准，压缩自由裁量空间。细化自由裁量权标准，要做到易于操作、便于执行，将“不予行政处罚”、“突破规定处罚标准和幅度进行处罚”等例外情形交由法规部门进行合法性审查。

四要强化执法监督。进一步梳理各项执法依据，强化执法责任，明确责任追究，规范和约束行政执法人员的行为，建立健全行政执法内部操作流程。一方面要加强内部监督，严格问责，对触及“红线”人员在批评教育的同时，要依法依规进行处理。另一方面，要加强行政执法的外部监督。进一步落实政务信息公开制度，推行网上办案、网上办证，将执法行为、程序、时限置于社会监督之下，实现“执法阳光”。另外，还要自觉接受地方人大、监察等部门的监督。

（三）改善执法环境，加强沟通联系

一是与地方政府的沟通。每当对重要水事案件查处时，要事先请示和报告，争取地方政府的支持，消除“严格执法就会影响当地经济发展”的误解。当行政命令与法律法规要求发生冲突时，主动做好解释、协调工作，争取领导的理解；还有，在领导坚持自说的情况下，要学会做个有心人，尽可能回避自身的执法风险。

二是与部门之间的协调。要加强与公安、法院、法制等部门联系，以取得相关部门的配合和支持，形成执法后盾，可以进一步化解可能出现的执法风险。

三是与上级业务部门及同行加强信息联系，形成执法网络。

四是水行政执法人员之间的沟通。执法人员在处理具体情况时，如果不相互配合、共同研究，不形成一致意见，找到切实可行的办法，不可能达到理想的效果。因此，要求执法者之间必须搞好配合，对待具体问题，依照法律法规的规定，发挥各自的主观能动性，提出各自的见解，共同研究有效的处理方案，寻求最佳的解决办法，实现最大的效率。

随着我国依法治国、依法行政进程的加快，以及各级政府对水行政执法工作的支持和重视，水行政执法工作必然会得到加强与发展，水行政执法工作既面临着问题与挑战，也面临着机遇与发展。水行政执法人员只要认真履行职责，正确行使行政权力，勇于创新和探索，针对各个工作岗位和环节可能发生的问题，制定防范措施，建立风险机制，在履职过程中潜在的责任风险是完全可以防范的，水行政执法现状将会彻底改变，水行政执法的地位将会大大提高，水利事业也将会更加健康发展。

宝应县水务局 225800）