我国地方政府采购中存在的主要问题及其完善

谭桔华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

我国地方政府采购中存在的主要问题及其完善

谭桔华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

2012年是我国《政府采购法》实施的第十个年头，作为财政支出管理重要环节的我国政府采购工作取得了突破性进展，政府采购规模不断扩大、采购影响力明显增强。但是地方政府采购工作中也还存在一些较为严重的问题，采购预算缺乏科学性、采购程序透明度不高、管采分离不彻底。必须加强政府采购法制化建设、强化政府采购预算刚性约束、建立强有力的监督制约机制、努力提高采购人员素质水平，促进政府采购实现节约成本、治理腐败、规范管理的根本目标。

政府采购制度;地方政府采购;问题;完善

在由部门预算、政府采购、国库集中支付三者共同构成的公共财政管理体系中，政府采购居中间位置，是其管理体系框架的重要组成部分。我国在《政府采购法》实施的近十年里，政府采购工作取得了显著成效。集中采购意识增强，规模不断扩大;管理制度逐步完善，体系框架基本形成;信息化建设有序推进，管理水平稳步提升;采购监管不断强化，治腐作用有效发挥。但是，我国地方政府采购工作在取得可喜成效的同时还存在一些与政府采购制度要求不相符的地方，正如2012年“两会”期间有代表、委员建言:政府采购要遏制“高价采购”、“豪华采购”、“指定采购”。［1］因此，必须采取积极措施，规范政府采购管理，提高采购工作透明度，增强依法采购意识，提高财政资金使用效率。

一、我国政府采购的发展

《中华人民共和国政府采购法》总则第二条规定:政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。［2］政府采购是在遵守竞争、公开、公平的原则下进行的，要求采购项目通过供应商、承包商或服务提供者之间最大限度的竞争来完成，所有参加竞争的投标商机会均等、采购程序和采购活动公开透明。

现代政府采购制度起源于18世纪的欧洲，已有200多年的历史。1782年英国政府设立了文具供应商(Stationary office)，作为政府部门所需物品公共采购的机构并采用公开方式招标采购，随后该机构逐步发展成为英国政府国家物资供应部，用来专门负责对政府各部门所需物资采购工作。美国政府采购工作开始较早而且政府采购立法工作较完善，1792年美国联邦政府通过第一个政府采购法，1868年美国国会通过法律确立了公开开标和公开授予合同的程序。关于我国现代政府采购制度的起源，学术界有两种说法:一是认为开始于1980年的招投标制。因为招投标制符合政府采购竞争、公开、公平的基本特征。二是认为开始于1955年上海特殊设备实施的政府采购试点。其中第二种观点相对得到更多学者的认同。事实上，真正意义上的我国现代政府采购实践开始于1997年。1997年1月，深圳市以立法的形式颁布实施了“深圳经济特区政府采购条例”，这是我国第一个地方性政府采购法规，至此深圳市开始采用招标竞争的方式对政府所需物资、工程和服务实行集中采购。1997年11月重庆市行政单位的65个公共服务车辆项目采用公开招标采购，发布了“政府采购货物和资金的来源”和“财政支出的政府采购办法”。1998年11月全国九届人大五次会议起草“政府采购法”。1999年4月，财政部发布了“临时政府采购管理措施”，同年7月，财政部又颁布了“临时政府采购招标管理办法”和“政府采购资金财政直接拔付管理暂行办法”。到1999年底，全国28个省、自治区、直辖市和计划单列市设立了政府采购机构，中央机关的政府采购选择了卫生部、民政部、海关总署作为试点。2002年2月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国政府采购法》，2003年1月1日《政府采购法》正式实施。［2］随着政府采购工作的深入开展，政府采购规模不断扩大。1998年我国政府采购总量31亿元、1999年130亿元、2000年328亿元……2008年5990亿元、2009年7000亿元、2010年8422亿元、2011年达到9700多亿元。目前全国政府集中采购占采购总规模的比例也由2010年的73%提高到2011年的86%左右。

二、目前地方政府采购中存在的主要问题

我国《政府采购法》实施近十年来，政府采购规模不断扩大，采购影响力明显增强。但也存在许多问题，政府采购中的问题引起了今年“两会”代表委员的高度关注。2012年“两会”期间，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康认为，“政府采购制度的本质要求是公正、公平、提高公共资金的使用效率、封杀腐败行为的空间。但是具体的操作中，有的执行者故意忽视规则和政府采购的要求，与政府采购制度初衷背道而驰。”具体来说，目前我国地方政府采购工作中主要存在以下问题。

1.政府采购法律建设不完善，实施细则不配套

一方面，现阶段我国实行的政府采购还没有系统的、成体系的法律法规，即使现有的《招投标法》与《政府采购法》，不管是在标准化的范围、招标投标还是采购过程等其它方面都有很大差别，严重地存在交叉和矛盾的方面。如《政府采购法》规定的监督部门是财政部门，《招投标法》规定的是以国家发改委为首的包括建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局在内的七部委。而在实际操作中，各部委又各自制定了自己行业的法规，财政部门制定了《政府采购招投标办法》，发改委、建设部等部委也有自己相关的《招投标管理办法》，各省市及地方市县同样制定了本地方的地方性法规，其结果是各部门、各地方在政府采购工作中“各行其职、各管一段”。另一方面，《政府采购法》本身只是一个很大的法律框架，与之相配套的实施细则至今还没有出台。从2009年《政府采购法实施条例》起草完成，到2010年1月国务院法制办公布《政府采购法实施条例(征求意见稿)》，时隔两年，但仍没有明确的出台时间表。现行的政府采购法律规章具有很大的局限性，在政府部门、事业单位和社会组织、供应商以及市场管理方面的一些问题中，存在管理漏洞，导致政府采购实施中矛盾不可避免地发生。各地政府采购实际操作中政策法规明显是不完整的，这样不但影响政府采购的质量和效率，而且不利于企业的公平竞争，容易滋生腐败行为。

2.政府采购预算缺乏科学性，随意性较大

开展政府采购工作的基础是采购预算，科学地编制采购预算是政府采购工作最关键的内容。但是在实际工作中，政府采购预算还存在一些问题:一是地方政府采购预算与部门预算脱节，实际编制时采购预算经常是与部门预算分别布置、分别编制、分别上报;二是地方政府特别是省级以下的地方政府采购预算编制简单粗糙，公共支出项目没有细化到政府采购目录，对采购的商品没有作具体说明;三是缺乏可操作的年度政府采购计划，想起来了、需要，就组织采购，随意性较大。由于地方政府采购预算中存在诸多问题，导致地方政府采购预算缺乏刚性约束，甚至出现只买贵的不买对的。例如2011年11月28日，华声论坛出现了政府采购“天价内存条”的帖子，帖子称:中科院空间科学与应用研究所购买的打印机内存条，价格高达6247元，而同型号的一般内存条市场价只要300元左右，即使原装同型号的内存条也只售600元左右。［3］又如《京华时报》2011年11月14日报道:某省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中心，在2010年的一起政府采购中，放着价廉物美的名优产品不选，偏偏高价内定“山寨杂牌”中标，致使这个总花费应该在1500万元左右的政府采购项目，最后的成交价却超过3000万元。［4］

3.政府采购程序透明度不高，招投标暗箱操作

我国《政府采购法》总则第三条明确规定:政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。［2］因此，政府采购是一种公开、透明的制度，而要充分体现其公开、透明性，那么，进行公开招标是政府采购的第一选择，采购人不得用各种方法回避执行公开招标方式。但是在实施过程中，由于受到个人利益和部门利益的影响，往往在采购方案或评分标准中暗中设置了倾向性、限制性条款，致使“明制度”成了“暗规定”。对政府采购集中目录以内，达到法定公开招标数额标准的项目，有些采购人自行改变为其他方式，既不执行《政府采购法》的有关规定，也不履行审批手续。政府采购监督管理部门在审批变更手续时，不严格审查，不严格把关，只是例行审批公事。［5］有些物品在招标采购中，虽然招标程序公开，但是对评标、定标的程序不严格，特别是在一些大的项目采购中，人为因素影响很大。也有一些供应商，面对政府采购这种新生事物，挖空心思钻政策制度方面的漏洞，表面互相争标，暗地联手操纵竞标，有的争标后平分获利。采购暗箱操作，严重影响政府采购制度优越性的充分发挥。

4.政府采购管采分离不彻底，产生腐败与寻租行为

根据《政府采购法》第七章第六十条规定，政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。［2］但在实际操作中，政府采购管理机构和集中采购机构大多数都是设在财政部门，仅仅是财政部门的两个下属处室，而且大部分都是“管采”不分离，即使“管采”分离的也是内部分离，有名无实，可以说，财政部门是既当“运动员”又当“裁判员”，这就违背了开展政府采购工作的初衷。财政部门既采购又监督管理，把握着政府采购起始与采购阶段具体事务，即采购计划审核和合同款或报账单的最后签字盖章与拨付权，其间容易出现可以预想的腐败与寻租行为。

三、存在问题的原因分析

我国政府采购工作起步较晚，存在上述问题，除了缺乏经验积累外，主要有以下几个方面的原因。

1.政府采购法律体系保障不力

法律法规是政府采购实施操作的依据和保障，只有相关法律法规健全了，才能有力保证政府采购行为的规范与合法。2007年12月28日，中国正式启动了加入WTO《政府采购协议》的谈判，依照与国际接轨的要求，急需建立一个完善统一的政府采购法律体系。而目前除了《政府采购法》外，其他有关规章均属各部门、各地方自行出台的一些政策制度，难免存在漏洞，《中华人民共和国政府采购法实施条例》迟迟不出台，地方政府采购工作缺乏强有力的法律保障。而且从公布的《政府采购法实施条例(征求意见稿)》看，该条例仍然回避了《政府采购法》中的一些焦点难点问题，有些条款的表述仍然存在笼统、模糊，甚至前后矛盾，亟须修改、完善和补充。

2.招投标执行中的不严肃性

有些采购人对政府采购工作仍然存在认识不到位的问题，在工作中，不愿意按照《政府采购法》规定的要求正确应用政府采购方式，而是采取化整为零的方法，将一个项目人为的划分为若干个项目，使单个项目在规模上低于公开招标标准。还有些采购人在政府采购中，不认真执行《政府采购法》规定要求，采取实用主义态度，凭主观想象办事，对政府采购方式胡乱应用。也有些采购人把政府采购视为自己的一种权力，害怕招标失去这一权力，担心一旦运用公开招标方式，自己无法做主，会使自身的利益受到损失，害怕失去好处，于是想方设法找借口，搞变通，规避公开招标。

3.监督管理体制缺失

我国地方政府采购工作之所以存在诸多问题，原因就在于地方政府采购工作监督管理的严重缺位。表现在:一是部分单位采购工作随意性大、漏洞多，对采购资金没有形成严密的监控制度，具备了只买贵的不买对的的经济基础;二是缺少合同履行情况、供应商供货质量的验收、供应商的售后服务是否到位等监管措施，使采购人对采购质量、采购效率可以不负责任，采购中责、权不统一;三是职能部门和社会监督乏力，导致整个采购工作是采购机构想怎么采购就怎么采购。目前，虽然《政府采购法》规定:审计机关应当对政府采购进行审计监督，监察机关应当加强实施监察，任何单位和个人对政府采购中的违法行为有权控告和检举。［2］但在具体操作中，并没有形成一整套科学系统而行之有效的监督机制以及具体操作程序。而且各地政府采购机构大多都设在财政部门，管采不分，在大多数采购活动中，采购工作单凭政府采购机构一家说了算，其结果必然会引起采购活动的失控，产生新的集中腐败。

4.采购专业人才整体素质不高

政府采购是一项专业性很强的工作，但目前我国地方政府采购工作中缺乏经过专业培训的高素质管理人员。代理机构从业人员的专业素质和业务水平也是良莠不齐，专家队伍的数量严重不足，相关人员的从业资格认证、专家管理考核制度不完善，采购专业人才整体素质不高。

四、不断完善地方政府采购工作的对策

随着地方政府财政能力的提升，政府采购工作已经成为公众普遍关注的领域，而近年来一些地方政府采购中发生的问题，更加剧了人们对这一领域发生问题的担忧。2012年“两会”期间，人大代表、政协委员建议要求:继续完善预算管理制度，加强政府采购法制化和透明化建设与系统防护建设，用制度扎紧篱笆，提高政府资金的使用效益。

1.加强政府采购法制化建设

2012年4月，经过最终审议，WTO政府采购委员会正式采纳修订后的《政府采购协议》(GPA)，这意味着自1997年开始的持久谈判终于结束。作为多边条例，该协议要求各方在政府采购这一重要经济活动领域遵守透明、竞争的核心原则。2007年12月28日，中国已经正式启动了加入WTO《政府采购协议》谈判，按照与国际接轨的要求，我国要尽快推动出台《政府采购法实施条例》，并研究制定出台政府采购供应商监督管理办法、非招标方式政府采购管理办法等法律、规章，加强政府采购法制化建设，进一步完善政府采购法律制度体系，为政府采购健康发展提供法律依据和保障。

2.加强政府采购透明化建设

政府采购一直以来被称为“阳光下的交易”，是世界上公认的最合理的公共财政支出制度。WTO《政府采购协议》(GPA)条款的主要内容之一就是:公开招标公告和应载明的信息，其中对采购活动中的谈判要求，限制性招标的适用情形，透明度要求以及合同授予信息公告要求等，都有明确具体的规定。作为WTO成员国及我国政府对加入GPA的承诺，我国政府采购必须遵循WTO《政府采购协议》(GPA)的相关规定，尽快建立和完善统一的采购信息发布系统，使信息发布能够及时准确地向公众公开，提高政府采购的透明度。对于谁在采购?采购什么?采购的交易方式有哪些?等等，这些招标类采购信息都应该在全国性指定媒体上发布。要加快推进电子化政府采购建设进程，实现计划申报、批复电子化，信息发布电子化，资格审查电子化，文件制作电子化，交易平台电子化，开标、评标电子化，监督管理电子化，档案存储电子化。建立政府采购重大事项公众参与机制、重大工程项目评审机制，提高采购透明度，增强采购的公正性、公开性，减少政府采购领域利益冲突发生几率。

3.强化政府采购预算刚性约束

政府采购预算是财政预算的重要组成部分，要求在准确推行部门预算的同时，必须建立和完善政府采购预算制度。地方政府采购预算管理“弹性太强、刚性不足”，无预算采购、不按预算采购等行为时有发生，其根源就在于缺乏预算执行的刚性约束。应该从制度上严格规范政府采购预算的法律效力:政府采购预算与部门预算一样，经本级人大批准后，成为具有法律效力的文件，没有人大的批准，不得随意追加。必须加强政府采购计划管理，严格按照政府采购预算、购置费预算标准和资产配置标准编制采购计划，杜绝采购预算执行随报随批的现象，提高政府采购预算执行的刚性要求。［6］

4.建立强有力的监督制约机制

要建立健全一套完善、有效的政府采购监督和制约机制，不仅对采购的主体进行监督，而且对采购的客体和环节也要进行监督。所谓采购主体，就是包括采购人、供应商和采购代理机构，其中，采购人是指各级国家机关、事业单位和团体组织;采购所谓客体，是指使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务。要达到对政府采购主体和采购客体的有效监督，必须实行采购、验收、付款三个环节的分离，做到采购管理、实施、监督三种职能的分设，由财政部门、政府采购中心、监督部门分别承担其职能，形成相互制衡、相互约束的格局，改变政府采购管采不分的现有局面。为此，各级政府采购监督管理部门既要监督检查有关政府采购的法律法规的执行情况，也要加强对采购代理机构的考核检查监督。对应该用公开招标的采购项目而擅自采用其他采购方式的，以及在招标、竞争性谈判、询价等方式采购中没有完全遵守法定程序等而严重影响政府采购的严肃性、公正性，损害国家利益、社会公共利益和供应商合法权益的违法违规行为，加大处罚力度，予以严厉打击。

5.建设高素质的采购人员队伍

我国目前从事政府采购的人员，主要来源有三种情形:政府后勤机关转制人员、财政机关转制或内部抽调人员以及新组建人员。无论哪种来源的人员，都很少有接受过相应的专业培训。在某种程度上，现有政府采购人员的相对低素质，影响了我国政府采购政策功能的发挥，因此，加快政府采购人员队伍建设迫在眉睫。一方面必须对现有从业人员进行政府采购理论、市场经济理论、招投标理论和其他法律法规等方面的专业培训，严格从业资格认证制度以及定期考核制度，健全进入与退出机制，打造专业化、规范化的高水平团队;另一方面，要提高和培养所有政府采购管理者和参与人的公正道德素养、责任意识、法律意识、服务意识、自律意识，使政府采购工作真正做到公开、公平、公正，廉洁高效，实现节约成本、治理腐败、规范管理的根本目标。

［1］政府采购乱像制度漏洞是主因［N］.新京报，2012-03-14.

［2］中华人民共和国政府采购法［DB/OL］.人民网，2002-06-29.

［3］罗浩.政府采购现“天价内存条”［N］.三湘都市报，2011-11-30.

［4］史册.政府采购为何“买高不买低”［N］.京华时报，2011-11-14.

［5］陈永康.当前政府采购方式应用中存在的问题及对策［DB/OL］.中国政府采购网，2008-06-02.

［6］李小春，朱有国.我国财政转移支付制度存在的缺陷及改革思路［J］.湖湘论坛，2010，(5).

C93

A

1004-3160(2012)04-0048-05

2012-05-29

谭桔华，女，湖南衡东人，中共湖南省委党校、湖南行政学院期刊社研究员，主要研究方向:政府管理。

责任编辑:詹花秀