宅基地使用权制度改革的思考

生青杰

宅基地使用权制度改革的思考

生青杰

宅基地使用权制度改革迫在眉睫，我们在重新审视宅基地使用权制度内涵基础上，提出现行制度安排，突出了资源规制功能，兼顾了社会保障功能，淡化了财产功能，这与我国目前经济社会发展不相适应，不利于土地资源的合理配置。因此，改革宅基地使用权制度，应在改善公法对宅基地使用权的不当干预，改革宅基地实物保障为货币化社会保障的前提下，完善宅基地使用权的物权功能，积极稳妥探索宅基地流转问题。

宅基地使用权；宅基地流转；宅基地使用权改革

我国现行宅基地使用权制度已经很难适应当今经济社会发展的要求，加快完善宅基地使用权制度已经迫在眉睫。目前，我国各地都在积极探索宅基地管理机制的改革。科学的理论是正确行动的先导，本文以宅基地使用权制度为视角，试图从理论上厘清现行宅基地使用权制度的内涵及存在的问题，并进一步探求改革与完善我国农村宅基地使用权的路径。

一、我国农村宅基地使用权的内涵辨析

按照当前的理论通说，所谓农村宅基地使用权，是指村民依法占有、使用集体所有的土地，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。透视目前农村宅基地使用权，从资源形态视角来看，其明显体现了国家合理利用土地，切实保护耕地，保持粮食安全和维护社会稳定的意志，表现在国家对宅基地使用权的规制；农村宅基地使用权从集体福利的视角看，体现了农村集体实现其成员“居有其屋”的社会保障权；从农村宅基地使用权的财产性质角度来看，农村宅基地使用权又具有物权的特性。即农村宅基地使用权具有多种属性。

1.农村宅基地使用权具有显著的资源性

长期以来，我国对于耕地保护的基本国策体现为十二字，即“十分珍惜”、“合理利用”、“切实保护”。实行严格的用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，同时严格控制建设用地的供应总量，从而实现对耕地的特殊保护，其目的是为了更好地实现社会的公共利益。从实现公共利益这一角度来看，国家也必须对宅基地使用权进行相应的规制。从现行的规制方法来看，主要有以下三种方式：一是为了控制建设用地总量，实行建设用地的总量规制。1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第62条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条规定针对农村村民，以户为单位，从总量上限制农村宅基地的数量。二是为了严格限制农用地转变为建设用地，严格审批管理。农村居民必须履行法律规定的申报手续，并经有关部门批准后方可取得宅基地的使用权。《中华人民共和国土地管理法》第62条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”该条明确规定了农村村民申报获取宅基地的严格程序和批准的主体。三是为了集约节约与合理利用土地，实行严格地规划规制制度。建设用地应当严格按照村庄和集镇规划进行合理布局，综合开发，配套建设。《中华人民共和国土地管理法》第62条第二款规定，“农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”该条进一步明晰了农村宅基地节约与合理利用的具体操作思路与方式。

2.农村宅基地使用权具有浓厚的保障属性

作为最基本的生活资料，对于广大农村的广大农民而言，宅基地具有居住的最基本的社会保障功能，即宅基地可以保障农民的基本生活。当然，对于不同地域的不同农民群体而言，宅基地所具有的社会保障功能的侧重点不同。对于欠发达地区的广大农民而言，宅基地是一种最基本的生存保障；而对于外出务工以及从事经商活动等非农化的农民而言，宅基地为他们提供了一种基本的失业保障；而对于农村的老人们来说，宅基地又是一种特殊的养老保障。当然，宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障，有时还表现为心理保障［1］。这种保障具有明显的社会福利性质。

上述农村宅基地的社会保障性体现以下显著的特征：其一，具有浓厚的身份性特征。宅基地使用权是一种基于身份的权利，按照目前我们国家的相关法律规定，集体经济组织的成员才有申请宅基地的权利和资格，而该农村集体经济组织以外的成员则不具有申请宅基地的权利和资格，同时也不能通过买卖等形式取得宅基地使用权。其二，农村宅基地的取得具有无偿性特征。根据现有的法律规定，集体经济组织的成员取得农村宅基地无须支付地款或者使用费，这是农村村民享有的最低限度的保障。其三，宅基地取得的目的以及宅基地的流转具有限定性。农村村民取得宅基地使用权的目的是为了建造自用住宅，且宅基地已经取得，即限制再流动。2004年10月，国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”基于此规定，宅基地使用权的流转就被仅仅限定在农村集体经济组织内部这样一个非常有限的范围内，从而阻断了城市与农村之间对于宅基地使用权的流转。除此之外，《中华人民共和国担保法》中还规定了耕地、宅基地、自留地、自留山等集体组织所有的土地不得抵押。其四，农村宅基地使用权具有无期限性，即宅基地使用权没有期限的限制。根据我国1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》以及其他相关法律法规的规定，农村村民建造自用的住宅所需要宅基地应当由其所属的农村集体经济组织统一分配，但是法律并没有明确规定农村宅基地使用权的期限。当该农村村民死亡后，法律规定其所属的房屋可以继承，根据我国一贯采用的房地一体原则，宅基地使用权当然也可以继承。综合理解上述规定，不难得出，我国农村宅基地使用权实际上没有期限的限制。

3.农村宅基地使用权的财产性质具有残缺性特征

财产属性的核心是具有可流转性。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民出卖自己住房或出租自己住房后，如果再申请新宅基地的，不予准许。农村村民有权出卖或出租自己所有的住房，同时对出卖的或出租对象也没有明确的限制性规定。同时，《土地管理法实施条例》规定，如果按照法律规定转让地上物、建筑物等附着物而转移土地使用权的，应当向不动产所在地的县级以上人民政府土地主管部门申请变更土地，由原先的土地登记机关变更土地所有权、使用权。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起发生法律效力。这些规定进一步表明，农村宅基地不能够单独流转，但是可以根据房地一体原则而随房流转。

国土资源部2004年11月颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》中规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”即该规定也重申了农村宅基地使用权仅限于在集体经济组织内部成员之间的转让，不能向城市居民转让。

二、现行宅基地使用权制度没有实现宅基地的合理配置

1.宅基地管理缺位与越位并存，致使宅基地资源利用不合理

一方面，国家从资源管理，实现公共利益角度，越位干预集体土地所有权与农民的权利。目前我国宅基地使用权的审批制度目的在于控制宅基地的用地规模，保护耕地。但是由于国家直接而且过度地干预了农民集体组织对集体土地的所有权，造成集体土地所有者主体地位的实际弱化，而国家对农村宅基地使用权的监督管理难度较大，使得农村村民对于宅基地的占有出现许多乱象，比如未批先建、不批而占、乱批乱占、少批多占等。另外，农村居民中经常出现建了新房但也拒不交出因此而闲置的老宅基地，甚至有些农村集体组织成员占有多处宅基地。同时，在农村，因为农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，经常会导致一户多宅和超标占地等现象，也是造成土地浪费严重的一个重要原因。因为从现有法律制度规定来看，宅基地使用权并没有被真正作为一项物权受到法律的相应保护，从而使得集体组织和农民的利益受到频频侵犯。因此，完善、改革现行宅基地使用权制度，需要适度淡化农村宅基地使用权的公法色彩，真正凸显农村宅基地使用权的用益物权的本性。

从另外一个方面来看，国家对农村宅基地的管理存在规划缺位现象。由于缺乏合理规划和有效的监管，新建住宅并没有严格按照《中华人民共和国土地管理法》中规定的原则去利用原有的宅基地和村内空闲地，而是普遍存在着向村庄外不断扩展的趋势，经常看到村庄周围新房林立，而村庄的内部却破破烂烂，而且存在大量闲置宅基地。另外，私建、乱占、乱圈的问题也十分严重，挤占道路建房，扩建院墙等现象比较普遍。总的来说，目前我国农村县级以及基层政府和村民自治组织等，对于农村宅基地规划的引导和控制力度都不够，对于农村居民点的数量、布局和用地规模不能够给予合理的确定，甚至对于农村宅基地也缺乏必要的规划，各种因素交织使宅基地用地规模严重失控。

2.宅基地自身承载过多的社会保障，导致宅基地闲置与浪费严重

宅基地当作一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格，无偿取得，长期使用，这激起了农民尽可能多占宅基地的欲望。农村集体经济组织成员在建房的时候，往往都想占好地、多占地。于是就出现了集体经济组织成员在原有宅基地的基础上不断向外扩张，从而造成耕地资源的大量浪费。

当前，我国大量农民涌入城市，城市化进程明显加快，有相当一部分农民在城市已有自己稳定的工作和稳定的收入，同时也间接地造成农村人口的实际减少，而按照目前的相关法律规定，农村经济组织成员原有的宅基地禁止流转，这就导致众多宅基地实际上处于长期的闲置状态，甚至在不少地方还出现了所谓的“空心村”。据相关材料统计显示，当前我国的村庄建设用地有约2.4亿亩，而其中空心村内老宅基地闲置面积就占到了10%～15%，农村宅基地的闲置使得大量的可耕土地被白白浪费［2］。

3.宅基地财产功能虚弱，成为“三农问题”的症结之一

在当前城乡统筹的大背景下，农村集体组织成员对于城乡各种要素也越来越要求其能够自由流动，对于宅基地的使用权也不例外，即农村集体组织成员对于宅基地已经不仅仅限于居住的要求，扩大宅基地的财产功能，通过买卖、出租、抵押等方式实现农民利益的最大化，已经成为广大农民日益凸显的诉求。

目前我国法律关于宅基地制度设计，注重农民农村房屋的静态保有，但却忽视了农村房屋应有的财产属性，妨碍了农村房屋资产的资本化，这在一定程度上影响了农民财产性收入的增加。近年来，我国城乡居民收入差距不断扩大，农民的财产少、财产性收入严重偏低也是主要原因之一。另外，现有的法律规定禁止将农村宅基地作为抵押物向金融机构申请贷款。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道，也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展［3］。

三、平衡资源规制、社会保障与财产功能，积极推动宅基地使用权制度创新

从现实需求看，我国宅基地使用权制度确有必要进行进一步的改革。改革的主要方向是要适度发挥宅基地使用权制度的财产功能，也就是要适当开禁宅基地使用权的流转。笔者以为，规范宅基地使用权自由流转，同时兼顾宅基地使用权的资源规制功能和社会保障功能，因此，应当从宅基地使用权的上述三种功能的平衡角度，来改革和完善我国农村宅基地使用权制度。

1.改革公法规制，加大规划规制，改革宅基地使用权审批制

宅基地的利用必须符合公共利益的要求，国家需要对宅基地利用做出合理地限制，其首要的重点在于完善宅基地的规划规制，宅基地的利用必须符合乡镇土地利用总体规划和土地利用详细规划，国家应当制定专门的农村宅基地规划，限定宅基地用地的具体可操作标准、界定宅基地的使用范围等。改革宅基地用地标准管理，确立最高控制标准，鼓励节约土地。

要大力改革宅基地使用权取得的审批制度。国家对宅基地使用权的限制应当只是对宅基地利用是否符合法定条件的审查，而不应该是对宅基地权利设定的批准，放松对集体所有权的规制，一定程度上恢复集体土地所有权的完整性，避免政府公权力对其“侵蚀”。设立宅基地使用权是农村集体组织以及其成员的民事权利，国家不应该过度干涉，应改革国家对宅基地使用权取得的审批权即审批制度。

通过上述改革，可完善集体土地的所有权人在法律规定的范围内依据法律的规定，通过设定行为而赋予集体组织成员获得农村宅基地使用权，行政审批程序应该退出宅基地使用权的设定程序，从而恢复宅基地使用权设定的私法性质，为宅基地市场化配置奠定了基础，也使宅基地使用权有偿取得、自由流转具备了前提［4］。制定统一的强制登记制度，强化对宅基地的监管。确立此过程中诸如“超标准占用宅基地”登记、“一户多宅”登记等问题的解决方案，这样既理顺了公权力和私权利的关系，也加强了有效监管。

2.改革通过宅基地提供社会保障办法，建立可转换的货币化社会保障机制

在我国当前的二元经济和城乡二元社会结构的大背景下，公民的生存和发展模式是通过城乡两种不同的社会保障制度体系来实现的。两种保障制度的最大区别在于，针对城镇居民实施以货币支付为主要方式的社会保障制度，而在农村则长期实行传统农业社会的原始意义的土地保障制度，农村土地，当然包括农村的宅基地承载着保障农民基本生活的特殊功能，具有极强的社会保障属性。只有在全国范围内实现从农村土地保障向社会保障的转化，才不会出现失去土地后就没有生存保障。农村宅基地使用权物权重构，一个不能回避的问题就是用新的农村社会保障制度体系来替代现行的农村土地保障制度。而建立农村社会保障体系的关键是如何解决资金来源问题。我认为，通过宅基地流转来建立农民社会保障资金是必须的，也是可行的。

通过实行宅基地的有偿使用，既可以杜绝农民超标占有土地、大量使用耕地以及无偿多占宅基地等现象的发生，又可以适当解决社会保障资金的来源问题。有偿使用可以试点，可以让农村集体决定，可以考虑分年度缴纳。

3.明晰产权，推动流转，重塑宅基地使用权

明晰产权，完善宅基地使用权的用益物权特性，尊重其可流转性，是促进宅基地使用权流转的前提。

目前的集体土地所有权，剥夺了农民参与决定的权利基础，这种权利既违背了制度建设的本意，又造成很多社会问题。集体应当是具有社会团人的性质。但是，社会团法人的意志来源于社员，社员享有选举、议事、分红等权利。但这方面的规则、制度却不很完善，应当进一步明晰集体土地所有权的主体制度，赋予农民个人更多的土地权利［5］（88）。

重构宅基地使用权。首先宅基地使用权是一种用益物权，对实现农村土地财产功能具有积极的意义。《中华人民共和国物权法》专设了宅基地使用权，表明了立法的充分尊重与肯定，但仍需要积极探索。应当探索将现有的设立宅基地使用权的审批制改革为登记备案制，只要集体和村民之间能够达成一致，集体和集体组织成员就可以签订宅基地使用合同，就可以在集体土地上设定宅基地使用权，集体组织成员就可以合法取得宅基地使用权，但仍然需要依法办理登记，如果违反有关规定，政府可以拒绝登记。其次明确农民对宅基地中集体收益的共同共有权。农民对于集体土地产生的收益应由集体成员平等享有、平等分配，特别是社会保障资金这一新兴的集体财产必须彻底贯彻平等原则。最后建立宅基地管理的表决权。《农村土地承包法》关于“其他方式承包”的规定具有借鉴价值，如果宅基地或者宅基地上的房屋转让或抵押给本集体组织以外的单位和个人的，应当经本集体组织的三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，由乡（镇）人民政府审批。当然，本集体组织的成员在同等条件下享有优先权。转让后宅基地的使用权转移为受让人，而宅基地的所有权归属集体组织，故从尊重集体组织的宅基地所有权角度，应由集体组织的成员决定宅基地的使用权的主体。

我国现阶段的宅基地使用权制度突出资源规制功能，兼顾社会保障功能，忽略或者说是牺牲了物权功能。未来，改革与完善我国的宅基地使用权制度，应改革政府对宅基地使用权的不当干预，逐步完善其物权功能，强化政府对宅基地的合理规制功能；同时逐步从宅基地社会保障转移到货币化社会保障；积极稳妥探索宅基地流转问题，应该先行确定改革试点，再考虑在全国范围内推广。

［1］陈希勇.农村土地社会保障功能：困境及其对策分析［J］.农村经济，2008，（8）：86-86.

［2］董 红.我国农村宅基地使用权市场化流转机制研究［J］.求索，2011，（3）：159.

［3］郑丽洁.液态存在的“田野”——对实证主义田野工作方法论的反思［J］.湖南师范大学教育科学学报，2011，（2）：32.

［4］高圣平，刘守英.宅基地使用权初始取得制度研究［J］.中国土地科学，2007，（2）：31-37.

［5］崔文星.中国农地物权制度论［M］.北京：法律出版社，2009.

（责任编校：文 心）

On the Reform of Homestead Right to Use System

SHENG Qing-jie

The homestead use right system reform is urgently needed，Based on re-examining the system of homestead right to use，we found that this kind of system outstanded resources regulation，took into account the social security function，diluted the property，so it didn’t adopt the current economic and social development，and it didn’t favor the land reasonable allocation of resources.In order to reform the homestead right to use system，under the premise of improving the improper intervention of the public law，and changing matter security into monetized social security，we should improve the homestead right to use property functions，and actively and steadily explore circulation problems of homestead.

homestead right to use；circulation of homestead；reform of homestead right to use

生青杰，河南城建学院副教授，武汉大学博士研究生（河南 平顶山 467044）