政府信息公开中的利益博弈与策略

严 仍 昱

(安庆师范学院 政法学院,安徽 安庆 246133)

政府信息公开中的利益博弈与策略

严 仍 昱

(安庆师范学院 政法学院,安徽 安庆 246133)

政府信息公开制度建设过程实质是公众与政府、公众与第三方、政府与第三方之间的利益博弈过程。在政府信息公开中，利益博弈形成了以政府为主导的阻力系统和以公众为主导的动力系统，二者的力量对比关系决定着政府信息公开的未来走向。政府信息公开中的利益博弈各方的策略选择都为公共利益时，各方的收益均最好，政府信息公开也才能最终实现“正和博弈”。

政府信息公开；利益博弈；政府私利；公共利益；私人利益

制度建设过程实质是利益关系调整和社会资源重新分配的过程，一项制度一旦确立起来也就意味着某种利益关系被确认和被保护。因此，在一项制度确立和完善的过程中蕴涵着复杂的利益博弈。我国《政府信息公开条例》于2008年5月1日开始实施，这意味着我国政府信息公开制度的正式确立和运行。与此同时，频繁出现的政府信息公开危机事件，如较远的有“华南虎”事件、“三鹿奶粉”事件，较近的则有“空城计”事件等，这一方面表明确立起来的政府信息公开制度仍然存在一些问题，另一方面使政府信息公开中的利益博弈显露无疑，这些利益博弈直接影响着政府信息公开的质量以及我国政府信息公开的未来走向。

一、政府信息公开中的利益博弈

在政府信息公开过程中，利益博弈相关方有政府、公众和第三方，三者之间存在着如下博弈格局。

(一)公共利益与政府私利之博弈。从权力来源看，政府行为的唯一目的就是维护和增进公共利益。然而，公共选择理论指出，公共选择由相互联系的两部分组成：一是在各种公共选择中起作用的人的行为遵循效用最大化原则，二是政治过程类似于市场过程，在这两个过程中，人们都寻求促进他们自己的目标，在这些参与人的这些目标之外，不存在任何其他目标[1]。也就是说，组成政府的政治人有着自己的利益需求，公共选择行为实际上受官员私人利益所左右。公共选择理论虽然存在一定的片面性，但是在一定程度上说明了对政府行为产生重要影响的因素，并提醒我们：掌握在政府手中的公共权力存在被滥用的可能性。

政府信息公开意味着政府谋取私利空间的缩小，因而往往遭到政府官员的抗拒，在政府信息是否公开、公开多少等问题上，政府倾向于选择不公开、公开少一些等选项。对于公众来说，政府信息是公共资源，属于公共利益的范畴。公众希望通过公开政府信息，一方面获取生产生活方面的相关政策规定，从而对未来形成预期并选择自己的生产生活方式，这表现为经济利益形式；另一方面了解公共权力的运行情况，实现监督权，这表现为精神利益形式。

无论是公共利益的哪一种形式，在制度还存在缺陷的情况下都会与政府私利产生冲突。公共利益中的精神形式即监督权的实现，意味着政府谋求私利空间的缩小；而公共利益中的经济形式，既是公众追逐的首要利益，又是政府寻租的基本对象，在寻租谋取私利的冲动下，政府及其部门必然不愿甚至阻碍相关政府信息完全地、充分地公开。

(二)政府私利与私人利益之博弈。在政府信息公开过程中还存在着第三方利益，相对于政府私利和公共利益而言，第三方利益即私人利益。政府信息公开中所涉及的第三方信息具有三大特点，一是信息属于第三方所有，二是信息涉及公共利益，三是信息一旦公开有可能对第三方利益造成减损。《政府信息公开条例》明确规定了涉及第三方利益的信息公开及其方式。如第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”从规定可知，涉及第三方的信息是否公开最终取决于政府的判断，而政府判断的依据是“公共利益”，即不公开将会对公共利益造成重大影响的第三方信息需要公开。但是公共利益在法律上是一个模糊的概念，这给政府借助第三方信息谋取私利预留了足够的空间。同时，《政府信息公开条例》对第三方当事人有异议时能否进行复议或诉讼，如果因政府强制公开而损害了第三方利益，第三方如何维权，能否以及如何得到补偿等，均缺乏具体可行的制度设计[2]。政府与第三方之间的利益博弈也由此展开。在这一利益博弈关系中，在现行的制度规定下，第三方明显处于劣势。但是，政府和第三方的策略选择都以是否有利于实现各自私利为标准，因而，公共利益往往最容易成为这一博弈关系中的牺牲品。

(三)公共利益与私人利益之博弈。在政府信息公开中，公共利益与私人利益(第三方利益)之间的博弈在于，为了维护公共利益而公开涉及第三方的相关信息，是否会减损第三方利益的问题；或者为了维护第三方利益，不公开涉及第三方的相关信息，是否会对公共利益产生负面影响的问题。然而，在一个相对开放的动态系统中，就现行的政府信息公开制度来说，公共利益与私人利益之间博弈的结局实际上不仅仅取决于利益博弈的双方，而且更多的受制于政府行为。在政府信息公开中，虽然公共利益与私人利益之博弈结果有四种可能，一是公共利益受损，私人利益受益；二是私人利益受损，公共利益受益；三是二者都受损；四是二者都受益。然而，从发展角度看，公共利益与第三方利益之间的博弈结局最终只有两种可能，一是二者都受益，一是二者都受损。因为公共利益是私人利益实现的基础，没有公共利益，私人利益无法存在；而私人利益是个体生存和发展的必要条件，没有私人利益，公共利益就失去了发展的内在动力。因此，公共利益与私人利益并不存在根本矛盾，二者之间的博弈实质是谁先谁后的问题，即优位问题。

二、利益博弈对政府信息公开的影响

政府信息从不公开到公开本身就是利益博弈的结果，政府信息公开制度完善的过程也必然是利益博弈的过程。一般说来，利益博弈中存在两股力量，一是推动社会进步的力量，一是阻碍社会进步的力量。它们相伴而生，又相互博弈，影响着政府信息公开制度的完善进程。

(一)利益博弈形成动力系统，促进政府信息公开。之所以存在利益博弈，根源在于各利益主体的利益不完全一致，相互之间存在着矛盾。在政府信息公开中，政府私利与公共利益之间、公共利益与私人利益之间以及政府私利与私人利益之间均存在矛盾，矛盾化解的过程实质就是利益实现或受损的过程。作为利益关系中的任何一方，都希望矛盾的解决朝着最有利于自身利益实现的方向发展，因此，都会基于自身利益考虑选择自认为最佳的策略解决当前的利益矛盾，而由于信息的不对称，矛盾解决的结果也许事与愿违。

在政府信息公开中，动力系统来自三个方面力量的互动组合。一是公众，对于公众来说，获悉政府信息既有利于自身当前物质利益的实现，也是对公共责任的担当，更加有利于未来利益的实现，这是公众要求政府信息公开的内在动力；二是第三方，第三方基于自身长远利益考虑，有可能放弃当前利益，配合支持政府信息公开工作；三是政府，政府虽然存在私利，但是在绩效考核的压力下以及公务员职业良心的引导下，也具有努力促进信息公开工作的可能性。公众、第三方和政府在政府信息公开中实际上都存在公开政府信息的内在需要，这是政府信息公开中利益博弈形成动力系统的源泉。利益博弈的动力系统一旦形成，将会有助于政府信息实现充分而有效的公开，促进政府信息公开制度不断完善。

(二)利益博弈形成阻力系统，阻碍政府信息公开。由于公共利益主体的不确定性，在政府信息公开过程中，利益博弈的结果往往是公共利益最易受损，哈丁的“公地悲剧”形象地说明了这一问题。从博弈论的角度看，政府信息公开中的利益博弈属于动态博弈，其中，政府既具有“先发优势”，又具有“后发优势”。目前在我国，政府信息公开的立法主体是政府，政府信息的形成、保存主体也是政府，即政府在信息公开的利益博弈中，既是第一决策的一方，又是最后作出裁定的一方，无论在地位上，还是在信息的掌握上，政府都占尽了优势。但是，如前所述，政府信息公开意味着政府借助信息获得寻租机会的减少，政府谋取私利空间的紧缩。在这种情况下，政府在私利的驱动下则会千方百计地利用制度漏洞阻碍政府信息公开进程向前推进。另一方面，政府信息公开中的第三方如果从当前和自身利益考虑，也会反对和阻碍政府信息中涉及自身利益的信息的公开。这样，政府和第三方在私利的驱使下，相互作用，由此政府信息公开中的阻力系统就形成了。由于私利的存在，政府在信息公开中的博弈优势则变成了政府信息公开得以完善的劣势和阻力。

(三)动力系统与阻力系统的力量对比关系决定着政府信息公开的未来走向。在政府信息公开的利益博弈中，政府私利主导阻力系统，公共利益主导动力系统，第三方有两种选择，选择自身眼前利益，则损害公共利益，减弱动力系统的力量；选择公共利益，则会消弱阻力系统的影响。但是，无论第三方作出何种选择，都不会从根本上动摇动力系统与阻力系统之间已经形成的力量对比关系。因此，归根结底，动力系统与阻力系统的力量对比关系实质是政府私利与公共利益之间的力量对比关系，它决定着我国政府信息公开的未来走向。

阻力大于动力，则政府信息公开在短时间内将难有发展。如果政府私利普遍存在而且势力强大，超出了公众捍卫公共利益的意志和力量，政府信息公开的未来走向则是倒退，或者形式上有所进步，功能上却退步。

动力大于阻力，则政府信息公开将会有长足的发展。政府私利虽然存在，但是力量薄弱而且被人们所普遍唾弃，公民普遍确立了公共权利意识，坚信公共利益才是政府行为的唯一出发点，即动力系统的能量远远地超出了阻力系统的能量，意味着政府信息公开的未来走向不仅明晰，而且会快速地向前推进。

动力与阻力势均力敌，则政府信息公开将会停滞不前。如果以政府私利为主体的阻力系统的能量与以公共利益为主体的动力系统的能量势均力敌，那么，政府信息公开制度建设将会在现状的基础上左右摇摆，停滞不前。

三、公共利益是政府信息公开中利益博弈各方共同的策略选择

(一)公共利益：政府行为的唯一价值选择。无论是资产阶级的主权在民理论，还是马克思主义的人民主权思想，都从不同的角度论证了政府存在的价值在于维护公共利益。洛克曾提出，无论谁掌握了国家的最高权力，依法对国家进行统治以及动用社会力量，“所有这一切都不是为了其他目的，只是为了人民的和平、安全和公共福利”[3]。在洛克看来，公共利益是公共权力行使的目的，除此之外，公共权力再无需做别的事。马克思主义明确提出了一切权力属于人民的思想，政府的权力是由人民授予的，要为人民谋取利益。在政府私利与公共利益的博弈中，政府只有自觉地选择公共利益，放弃私利，才能实现对政府和公众双方都有利的“正和博弈”，政府由此不断增强自身的合法性，获得公众的普遍支持。正如马克思和恩格斯在《共产党宣言》里所预言的那样：“无产者在这个革命中失去的只是自己颈上的锁链。而他们所能获得的却是整个世界！”[4]对政府而言，选择公共利益，全心全意地为人民服务，失去的不正是“锁链”(私利)，获得的不正是“整个世界”(公众的普遍支持)吗？

(二)公共利益：是私人利益的界限和基础。西方对公共利益与私人利益的认识由来已久，如古希腊时期柏拉图就认为，寻求利益是每个公民所关注的，每一种技术的天然目的都在于为它所支配和服务的对象提供一种实际利益，法律能帮助人们选择与社会目标相一致的最佳生活方式——一种良善生活[5]23，即法律可以促进私人利益与公共利益相统一。古罗马时代，人们对私人利益与公共利益关系的认识更深刻，法学家乌尔比安从法律角度对二者作了明确区分，他认为，凡涉及国家利益以保护公共利益为目的行为规则为公法；凡涉及个人利益，以保护个人利益为目的的行为规则为私法[5]52。由此形成了公共利益与私人利益相互区分、彼此为界限的思想。

近年来我国对公共利益与私人利益之间的关系的认识也在不断丰富和深化。如2004年，《宪法》第13条第3款修正为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民私有财产实行征收或征用，并给予补偿”；《物权法》第42条第1款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的程序可以征收集体的所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”；《民法通则》第6条明确规定：“民事活动应当遵循社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”法律中的关于公共利益的相关规定，一方面意味着公共权力的依据是公共利益；另一方面意味着公共利益是私人利益的界限。如果公共利益频频遭受侵害而不能停止下来，最后私人利益也失去了立足的根基。在政府信息公开中，第三方的正当权利得到切实维护的同时，必须促进公共利益的实现。

(三)公共利益：政府信息公开实现“正和博弈”的唯一策略。政府、公众和个人，只有都选择了公共利益，三者才能最终均受益。如果政府或者个人基于自身利益考虑放弃公共利益，最终结果是二者都受损。要实现公众、个人与政府多赢局面，对政府信息公开中的利益博弈相关方都需要提出相应要求。

1.有效限制政府在信息公开中的随意性。政府在信息公开中的特殊地位和重要作用，以及政府信息公开制度存在的些许缺陷，均导致政府在信息公开实践中的随意性较突出。为尽量减少政府私利在政府信息公开中的消极影响，最大限度地发挥政府信息公开维护和促进公共利益的功能，需要进一步完善政府信息公开制度，有效限制政府行为的随意性。首先，确立政府信息公开立法的公共利益价值取向，将现行的《政府信息公开条例》中所确立的三个价值目标统一为公共利益。其次，为推动更大范围的信息公开，使法律调整的范围更广，更好地协调政府信息公开立法与其他法律的关系[6]，从而更好地维护公共利益，必须尽快出台《政府信息公开法》。再次，要完善政府信息公开的实施细则，最大限度地缩小政府在信息公开中的自由裁量权。最后，将政府信息公开工作作为指标之一纳入政府政绩考核之中，并完善相应的责任追究机制。

2.增强公民的公共意识和公共能力。公共意识和能力是构建公民社会的基础，也是最终实现政府信息充分有效公开的社会基础。政府信息公开中的利益博弈是促进了公共利益的实现，还是阻碍了公共利益的实现，最终取决于公共意识和公共能力的强弱。不仅如此，公共意识的价值皈依是最广大人民群众的根本利益和当今社会发展的需求，指向的是“公共利益”，其运用是以公共利益最大化为出发点和落脚点[7]。因此，要通过各种有效形式增强公民的公共意识和能力。首先，通过传播公共权利和责任观念培育公众的公共意识，使其认识到维护公共利益对于整个社会乃至个人的生存和发展的重要性。其次，要积极创造有效途径使公众参与到公共生活中来，在实践中深入理解其正在形成中的公共意识，培育公共能力，掌握参与公共生活的方法和技术，最大程度地限制公共权力的滥用，维护和促进公共利益的实现，从而也为个人利益的实现创造有利的社会条件。

3.有效扼制政府信息公开中私人利益对公共利益的侵蚀。政府信息中涉及第三方的信息如果不公开将对公共利益造成重大损害的，尤其是与公众切身利益相关的一些商业信息和公共事业服务信息，在不涉及商业机密和个人隐私权的情况下都必须公开。要有效扼制政府信息公开中私人利益对公共利益的侵蚀，既要维护第三方的权益，又要防止第三方因基于自身利益考虑而做出损害公共利益的行为发生，这就要求：一方面必须从立法上制定实施细则，规范政府信息公开中涉及第三方信息的公开工作；另一方面公民可以组成自治社团，以群体的力量采取合法有效的方式参与到维护自身权利的活动中来，争取第三方信息在政府的监管下准确及时公开，如上市公司的信息披露问题。

[1]詹姆斯·M.布坎南．自由、市场与国家——80年代的政治经济学[M]．平新乔，莫扶民，译．上海：上海三联书店，1987：125．

[2]黄海鹏．政府信息公开中的第三方权利保护——兼评《中华人民共和国政府信息公开条件》第二十三条[J]．法制与社会，2012(3)．

[3]约翰·洛克．政府论(二)[M]．杨思派，译．北京：九洲出版社，2007：467．

[4]马克思，恩格斯．共产党宣言[M]．中共中央编译局，译．北京：中央编译出版社，2005：81．

[5]严存生．新编西方法律思想史[M]．西安：陕西人民教育出版社，1996．

[6]石国亮．国外政府信息公开探索与借鉴[M]．北京：中国言实出版社，2011：38-39．

[7]陈付龙．我国公共意识生长的政治图谱分析[J]．宜春学院学报，2012(2)．

[责任编辑孙景峰]

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1000-2359(2012)05-0077-04

严仍昱(1973-)，女，安徽怀宁人，安庆师范学院政法学院副教授，主要从事政府制度与政治研究。

安徽省教育厅人文社会科学研究重点项目(SK2012A074)

2012-03-18