政府在资源型城市旅游业可持续发展中的主导性探析——以焦作市为例

杨 爱 荣

(焦作师范高等专科学校，河南 焦作 454001)

政府在资源型城市旅游业可持续发展中的主导性探析
——以焦作市为例

杨 爱 荣

(焦作师范高等专科学校，河南 焦作 454001)

对资源的强烈依赖性、城市产业结构单一性与“耗竭性资源”存量的有限性，决定了资源型城市经济和社会发展到一定阶段，必须选择产业结构转型才能实现城市的可持续发展。“焦作现象”充满巨大的魅力,它是焦作市政府创造性地发挥主导作用，将高层战略决策精神和当地实际以及各部门集体智慧有机结合的硕果。焦作市政府主导资源型城市旅游开发的战略规划、基础设施建设、市场规划和投融资策略是其旅游业可持续发展的重要保证。

资源型城市；旅游业；可持续发展；政府主导

一、研究背景

国家计划和发展委员会宏观经济研究组根据城市资源特色和采掘业从业人员比例，采用定性、定量分析相结合的方法，对我国所有城市进行了评定，确定我国现有资源性城市118座。118座资源型城市的土地总面积为96万平方公里，约占全国国土总面积的10%；涉及人口1.54亿，约占全国总人口(13亿)的11.85%；其中60个典型资源型城市的土地总面积为46万平方公里，约占我国国土总面积的4.8%，总人口为6650万，约占我国总人口的5.12%。我国目前以采矿为主的城市中，20%处于成长期，68%处于成熟期，12%处于衰退期[1]。这些资源型城市具有的共同特征是，依托特定的耗竭性资源开发利用发展起来，资源型产业是城市主导产业，资源型主导产业产值超过城市总产值的1/3，吸纳城市总从业人口10%以上。同时资源型城市的经济效益，财政收入、基础设施建设、职工平均工资和招商引资能力都低于全国城市平均水平。

对资源的强烈依赖性、城市产业结构单一性与“耗竭性资源”存量的有限性决定了资源型城市经济和社会发展到一定阶段，必须选择产业结构转型才能实现城市的可持续发展。纵观国内外资源型城市发展之路，产业结构转型有早转或迟转、主动转或被动转、效果好或效果差的区别，但转型是必经之路。如何实现顺利转型，使城市经济发展建立在注重质量效益、减少环境污染、高效利用资源的基础上，是资源型城市面临的一个重大课题。而城市旅游作为城市发展的一个新领域已展露了强劲的发展势头，资源型城市如何通过旅游业带动第三产业的发展，已成为地方政府及城市管理者的主动诉求，政府如何在城市旅游发展中发挥适当的作用更是一个值得探讨的课题。

二、焦作市资源型城市转型的相关背景分析

区域增长阶段理论认为，区域经济的成长是一个渐进的过程，可分为待开发期、成长期、成熟期、衰退期。随着区域内支撑经济增长的关键性资源的枯竭，致使区域内主导产业出现衰退，如果没有新的主导产业来取而代之，必然使区域经济增长出现结构性衰退。如果能够及时采取有效的措施，通过经济结构多元化调整，并建立与之相适应的经济体制，便可以防止出现区域经济的衰退，使经济增长趋于稳定，甚至有可能促进经济进入新的增长期。

(一)转型是焦作经济可持续发展的必然选择

焦作市是一个因煤而建、因煤而兴的资源型工业城市，曾以“煤都”著称。在其鼎盛时期，全市70%以上行业的形成和发展都与煤炭有着密切联系，其优质无烟煤年产量可达1000万吨,远销全国多个城市和地区，曾为我国民族工业的发展作出了巨大贡献。直到20世纪90年代初，全市拥有资源开采及配套型企业1200余家，增加值占全市工业增加值的比重在90%以上[2]。

经过百年开采，焦作市的煤炭储量大大减少，到20世纪80年代末，随着焦煤集团6对矿井的连续关闭破产，煤炭生产及与之相关联的企业严重亏损，全市经济增长连续数年下降，到1999年，全市GDP比上年下降了13%，财政收入和工业增加值分别下降了24%和12.2%。“九五”期间，在全国GDP持续增长的形势下，焦作市GDP年增长率只有3.5%。虽然昔日的“煤都”不复存在，但焦作留给人们的印象仍然是灰蒙蒙的天空和黑糊糊的煤山，“黑色印象”带来的脏、乱、差局面严重影响着焦作市的对外形象、制约着对外开放的步伐，焦作急需寻找新的经济增长点，培育支柱产业，挖掘非煤替代产业，加快实现经济转型。如果替代产业和非资源经济发育不充分或停滞不前，这座曾经辉煌的城市将随着矿业经济的衰竭而走向衰亡，其发展历程将同前苏联的石油重镇——巴库、中国“一五”期间的重点建设项目——云南省东川铜矿一样，伴随着资源的枯竭而陷入衰落。

(二)厚重的历史文化、旖旎的自然风光、鲜明的区位优势、充裕的客源市场是焦作旅游业发展的基石

作为我国首批确定的12个资源枯竭型城市之一，焦作旅游业起步较晚，从1999年开始煤炭资源枯竭、经济结构调整，旅游业逐步受到重视。截至2009年，历时十年的焦作实现了“从黑色印象”到“绿色主题”的转变，在河南旅游业中形成了“三分天下有其一”的良好局面，发展速度之快令世人瞩目。而丰富的人文与自然资源是焦作旅游开发的基础，独特的自然资源和鲜明的区位优势是焦作旅游业开发市场的核心竞争力。

1.悠久的历史淀积了丰富的文物瑰宝

焦作是人类始祖的发源地，早在8000余年前，就有人类在这里生息、繁衍和活动。新石器时代的仰韶、龙山、二里头文化遗址，分布广阔而密集。大规模的村落遗址和丰富的文化遗存，展示了古代文化风貌。上古时代的文化故事、历史传说如“盘古开天地”、“伏羲女娲成婚”、“女祸补天”、“神农尝百草”、“黄帝蚩尤之战”、“宁封烧陶”、“帝尧巡狩”、“尹寿说道”、“鲧禹治水”、“禹颁夏历”等，相传都发生在这里。原始社会末期，位于黄河中游的怀川文明吸引着四方百族，成为华夏民族发祥地的中心地带。

焦作堪称文物之乡和历史文化宝库。迄今已查明有不可移动的文物点843处，其中古遗址158处，古墓葬214处，古建筑177处，石窟及石刻224处，其他文物70处，另外还有馆藏文物2万余件。有省级文物保护单位44处，国家级保护单位6处。云台山外有一城、二宫、三馆、四寺、八陵园。司马懿、韩愈、李商隐、朱载堉、许衡等历史文化遗产，常与自然风景相互渗透，显得更为神奇浪漫。焦作出土的陶瓷文物及当阳峪陶瓷遗址，显示着怀川大地是发达的陶瓷文化之根。发源于陈家沟的太极拳、月山寺的八级拳和净影寺的猿拳，证明怀川是中华武术之根。

因煤而兴的焦作煤矿历史文物保留完好。焦作的道清铁路、泽煤盛矿井、福公司办公房和钱庄等体现着近代煤城的历史，焦作工学院是河南省最早的高等学府，传统的历史文化在当今仍熠熠闪光并得到了继承和发展。

“怀川”大地，灿烂辉煌的历史遗存、层层叠叠的文明积淀、洋洋洒洒的文化部落，为焦作旅游业发展奠定了物质基础。

2.独特的地质地貌造就了南太行旖旎的自然风光

焦作地处南太行向华北平原的过渡区，属于通称的“南太行山旅游区”[3]。南太行山旅游区位于我国第二阶梯向第三阶梯过渡带上，从北至南呈明显的阶梯状变化，拥有丰富的自然山水和生态旅游资源，最高处海拔1359米，最低处海拔90米，地形复杂，层次分明。北太行山由北向南绵延千里到此东西横断，形成了沟壑纵横、绝壁险峰、峡长谷幽、山高水长、大气磅礴、雄秀双绝的地质地貌景观，堪称国内峡谷景观中的极品。

焦作市目前拥有5A级旅游景区3个、4A级旅游景区2个，3A级旅游景区1个，世界地质公园1处，国家级重点风景名胜区3处、国家级猕猴自然保护区3个、国家森林公园3个、国家水利风景区3个、国家自然遗产1处。其中云台山景区集世界地质公园和国家5A级旅游区、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、国家水利风景区、国家猕猴保护区、国家自然遗产7个国家级称号于一身，拥有雄俊的盆景峡涧红石峡、银丝玉溪潭瀑峡、群峦叠翠茱萸峰、龙脊长城神农峡和人间瑶池峰林峡等人间仙界，令人流连忘返。

3.鲜明的区位优势、完善的基础设施方便了旅客往来

焦作地处我国南北交汇点，东西结合部，又是新欧亚大陆桥在中国境内的中心地带，具有承东启西、沟南通北的枢纽地位。地处黄河南北之通道，扼晋豫两省之要冲，形成了便利的交通。在道路建设方面，焦新、焦枝、焦太铁路穿境而过，东接京广、南连陇海、北达太原；焦郑高速、焦晋高速和焦作黄河公路大桥与107、310国道及京珠、连霍高速公路融汇贯通，与地方路网纵横交错，与省会郑州、中岳嵩山、古都洛阳、山西晋城之间的形成了一小时经济圈。目前全市公路总里程达4912公里，二级以上公路为1421公里，占全市公路总里程的比重为28.9%，公路密度达120.65公里/百平方公里，处于全国先进水平，同时投巨资建成丹河路等13条旅游专用公路。市县之间形成区域交通环线和以高速公路相连的半小时经济圈。交通的通达性为地区旅游事业的发展提供了良好的基础保障。

4.国内外巨大的旅游市场需求支撑了旅游业的蓬勃发展

旅游业作为朝阳产业发展迅猛，是巨大的旅游市场需求所致。二战之后，国际旅游业一直保持较高的增长速度，20世纪80年代国际旅游业已成为世界第一大产业。根据世界旅游理事会估算，2005年全球旅游业总收入超过60000亿美元，大约相当于全球生产总值(GDP)的10.6%。2005年我国旅游外汇收入是1978年度的111倍，国内旅游收入是1978年的287倍。2005年旅游业总收入已经达到7686亿元，相当于国内生产总值的4.2%，国内旅游业已经成为旅游收入的主体，2005年国内旅游总收入占旅游总收入的80%[4]104。

三、政府主导焦作资源型城市旅游业发展

(一)政府主导阐释

政府主导是按照政府的发展战略和指导思想，发挥政府在资源配置中的作用，在市场经济条件下按照市场规律科学配置资源，推动市场化运行进程，提高市场化运行质量；政府通过制定政策、投入资金、完善设施、创造环境引导发展方向；政府通过主导阶段性的工作重点，调整策略，创造时机。但政府主导不是政府包揽，也不是政府主干，更不是政府主财。

政府主导、制定并实施科学合理的旅游发展计划无疑是资源型城市旅游业可持续发展最强有力的保障。没有政府的主导，欲使关联度极高的旅游产业获得全方位的支撑显然不易，在市场化进程中欲以大规模、均衡化发展更是难以想象的。尤其是在资源型城市旅游业的可持续发展过程中，政府在统筹、协调、指挥、优化功能方面起到了至关重要的作用。2007年9月，国家旅游局向全行业印发了《关于进一步促进旅游业发展的意见》，阐述了政府在旅游业发展中负有“组织、领导、协调、推动”之责，明确提出了政府所要发挥主导作用的具体方面，即“政策法规、战略规划、环境优化、市场监管、形象宣传、基础设施建设、公共服务、安全保障等”，避免了政府发挥主导作用“过度”和“越位”，防止不到位和不尽责。

(二)政府主导资源型城市旅游开发的战略规划

为了摆脱矿竭城衰的命运，积极探寻资源枯竭型城市的转型之路，焦作市果断实施战略转移，把发展经济的目光从地下转移到地上，走出了一条分步转轨的路子。1999年焦作市委作出了《中共焦作市委关于进行第三次创业加快经济发展的决定》，提出了“以旅游业为龙头，带动第三产业全面发展，真正把旅游业作为全市经济结构调整的重点和新的经济增长点”的战略口号。2000年确立“焦作山水”的旅游定位，2001年完成“焦作山水”旅游规划布局。围绕坚定不移做大做强做精焦作旅游业的思路，先后出台了《关于进行第三次创业加快发展旅游业的意见》《关于做好假日旅游工作的意见》《关于旅游服务创品牌工作的意见》《关于进一步加快旅游产业化发展的意见》等一系列支持加快旅游业发展的指导性文件，明确了旅游业的发展思路、指导思想、工作目标和工作重点，制定了鼓励旅游业发展的优惠政策，统一了全市上下的思想认识，为旅游业创造了广阔的发展空间及优良的发展环境。1999—2008年的十年间，焦作市完成了“中国优秀旅游城市”的创建工作；“焦作山水”和“云台山”双双被评为中国旅游知名品牌，云台山且被联合国教科文组织正式命名为首批世界地质公园，并成为国家首批5A级风景旅游区；焦作市是国内唯一一个被世界旅游评估中心和世界旅游推广峰会全球秘书处授予“世界杰出旅游服务品牌”的城市。2009年焦作市审时度势确立了“旅游立市”的发展战略，竖起焦作市旅游史上新的里程碑；同时，焦作旅游集团的揭牌成立，表明政府主导型向政府主导下市场运作型的转变，焦作市旅游向市场化、产业化发展迈出了坚实的步伐。

焦作市政府从实际出发，因地制宜，发挥优势，成功打造了“焦作山水”品牌，并创造了世人瞩目的“焦作现象”。其资源开发由地下转为地上，走综合开发之路；经济结构由“黑”变“绿”，走新型工业化之路；旅游发展由温冷变为火暴，走旅游旺市之路；资源利用由废变宝，走循环经济之路[4]209。城市性质由煤矿工业城市向综合性工业城市、山水旅游城市等综合发展转变。

(三)政府主导资源型城市旅游开发的基础设施建设

焦作市按照“以山为根，以水为魂，以绿为体，以人为本”的思路，推动人居环境由生态脆弱、污染严重的矿业城市向人居环境优美、生态环境友好、可持续发展的“山水旅游城市”转变，确保焦作天变蓝、水变清、城变绿，真正实现“北有绿色太行，南有中原水乡，绿色园林遍布其间，绿色通道连接城乡”的生态建设目标。“十五”期间至2006年，焦作市新增道路185公里，形成了“十纵十横”的道路框架，城市通行能力普遍提高；对27条主干道的路灯进行全面改造，高标准地完成了城市主干道的夜景照明工程。建成了人民广场、生态植物园、缝山针公园等绿地游园，改造了龙源湖公园，完成了近20条精品线路和100个精品游园建设，打造一个环境宜人的生态城市。

围绕“焦作山水”的旅游定位，焦作市不断加大旅游资源的开发建设力度。在云台山地质园区，重点开发建设了自然山水峡谷景观，规划开辟了红石峡、茱萸峰景点，建设了集主体山门、售验票大厅、多功能游客服务中心、购物中心及5000个车位的大型生态停车场于一体的综合服务区，全面实施了数字化景区建设，使云台山成为国内不可多得的精品山水景观；完善了月山寺景点，开发了神农山、青龙峡景区，使自然山水、历史人文与现代休闲旅游景观交相辉映、相得益彰。目前焦作已形成了“五大景区、十大景点”的大旅游格局和“焦作山水——峡谷极品”的特色品牌。

(四)政府主导资源型城市旅游开发的市场规划

旅游业在市场规划时,区域或城市的旅游产品异彩纷呈,不仅有共性产品，更有特色产品，要使产品发挥出最大的综合效应，政府既能做到又可以做好的工作之一是进行整体形象的推广。焦作市政府充分认识到旅游经济是宣传经济、知名度经济，一直将宣传促销作为旅游业发展的龙头，采取丰富多彩的宣传形式和规模宣传效应，树立了焦作旅游在国内外旅游市场的品牌魅力和广泛影响。为此，焦作市打破行政区界，将分散的景区景点集中整合，统一打造“焦作山水”旅游品牌，集中力量向国内外宣传推介，大力开拓旅游市场。一是通过“大篷车”的方式扩大宣传范围。焦作旅游宣传“大篷车”的足迹遍布大江南北、黄河两岸，先后为省内外100多座城市“送去”了迷人的焦作山水风光，为焦作山水的声名鹊起、焦作旅游的异军突起起到了积极有效的推动作用。二是通过新闻媒体强力宣传。先后在中央电视台、人民日报、中国旅游报等新闻媒体全方位介绍焦作丰富独特的旅游资源，吸引众多游客的目光。三是坚持以举办重大专题活动为载体，通过开展丰富多彩的活动，不断推出新卖点，提高景区景点的知名度。

(五)政府主导资源型城市旅游开发的投融资策略

焦作市按照“以财政投资为主，社会投资共同参与，集中全社会力量大办旅游”的景区景点开发原则，每年把发展旅游业纳入财政预算，各景区景点所在的县市区财政及民间个人纷纷出资投入旅游业。市财政局创新工作思路，不断加强与国家政策性银行的金融合作，采取多种措施促进旅游产业发展。

1.加大政策扶持力度。2001年焦作市政府出台《关于进一步加快旅游业发展的意见》，规定旅游企业实行优质优价，星级宾馆(饭店)允许其服务价格上浮15%～20%。新办旅游企业地方征收的城市基础设施配套费，新购旅游客车地方征收的养路费、客票附加费，有关部门要予以优惠。同时在焦作市投资旅游项目的单位和个人，可享受外资企业各项优惠政策。这些都极大促进了地方旅游事业的蓬勃发展。

2.争取资金，助推旅游精品建设新跨越。焦作市财政充分利用国家扩内需、加大基础产业投入的有利时机，积极争取资金，推动焦作旅游精品建设实现新跨越。积极争取省重点旅游建设项目贷款财政贴息，开发黄河文化游等精品项目，精心构建景区的“亮点”和“卖点”。近年来，焦作市先后用于旅游基础设施建设的配套资金高达36亿元，并直接投入9.6亿元。市财政每年投入500万元专项经费用于全市旅游业的宣传促销、基础设施和重点景区景点的建设，为旅游业快速发展提供政策倾斜和资金保障。

3.创建“三台一会”投融资平台，解决旅游企业融资难题。为开发一批具有地方特色、纪念性、工艺性较强的旅游商品，市信用担保机构优先为中小旅游企业发展提供信用担保，助推了焦作旅游产业实现新突破。先后为河南省淼雨饮品有限公司等旅游产品定点生产企业提供信用担保4500万元，帮助企业实现产品升级改造，扩大了销售渠道。

4.创新投融资机制。成立焦作旅游发展投资集团，搭建融资平台，解决融资难问题。加快云台山上市步伐，并取得实质性进展。放宽市场准入，引导各类社会资本加大对旅游业的开发力度，激发市场主体创业活力。

四、启示

“焦作现象”充满巨大的魅力，它是焦作市政府与时俱进、谋求科学发展和全市人民努力拼搏的硕果，是焦作市政府创造性地发挥主导作用、将高层战略决策精神和当地实际以及各部门集体智慧有机结合的硕果。焦作市政府在旅游业发展的不同阶段给予相应发展战略调整的经验非常值得借鉴：一是决策阶段，是否发展旅游业需要以统一思想认识为主。二是开发初期，以完善设施为主。三是开业初期，以招揽人气为主。四是市场成熟，以提高服务质量为主,政府主导型逐步向政府主导下的市场运作型转变，由“显性”的主导向“隐性”的调控转变。

[1]董锁成，李泽红，李斌,等．中国资源型城市经济转型问题与战略探索[J]．中国人口·资源与环境,2007(5)：12-17.

[2]毛超峰.探寻资源枯竭型城市可持续发展的新路子[J].资源·产业,2005(3):35-37.

[3]冯德显，吕连琴．南太行山旅游区空间发展战略研究[J]．地理科学，2003，23(3)：379—384．

[4]许长仁.走向世界的焦作旅游[M].北京：中国旅游出版社，2008.

[责任编辑迪尔]

F592.7

A

1000-2359(2012)05-0056-04

杨爱荣(1966-)女,河南温县人,焦作师范高等专科学校副教授,主要从事区域可持续发展方向的教学和研究。

河南省2010年科技发展计划软科学基金资助项目(102400440071)

2012-04-11