美日农地流转市场建设及对我国的启示——基于制度层面的分析

李 刘 艳

(河南师范大学 经济与管理学院，河南 新乡 453007)

美日农地流转市场建设及对我国的启示
——基于制度层面的分析

李 刘 艳

(河南师范大学 经济与管理学院，河南 新乡 453007)

美国和日本在农地流转市场建设中的做法存在很大差异，美国以明晰的土地产权界定促成土地市场的自由化，日本政府在土地市场交易中发挥了极其重要的作用，这和两个国家的土地资源禀赋和制度安排有关，但两个国家同样都取得了令世人瞩目的成效。因此，应当借鉴美国和日本农地市场建设的成功经验，完善我国农地流转过程中的制度安排。

农地流转；土地产权；规模化经营

2010年的一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》进一步明确了我国农地流转的基本方针和途径，农地流转和适度规模经营已成为新时期农村改革的重大政策之一。发达国家的实践也表明，没有农地的流转和适度集中，就没有农业的规模化经营，进而将阻碍现代化农业的发展。美国和日本是在农地流转市场建设中，取得较好成效的国家。本文对这两国的农地流转制度进行比较分析，以期对我国农地市场建设有所借鉴。

一、美国的农地流转制度

美国农业是世界上最发达、最具代表性的现代农业，美国的做法主要体现在以下几个方面。

(一)立法规定土地所有权不受侵犯，仅通过经济手段和法制手段管理农地流转

美国土地开发转让制度具有两个重要的前提条件：一是土地私有制，二是土地开发权从属于所有权，并可与所有权分离而独立支配，美国的法律保护农地所有权不受侵犯，允许私人间进行土地买卖和租赁，政府仅通过经济手段和法律手段管理土地市场。即便是联邦政府为了公共设施需要土地，也必须通过等价交换或购买的方式获得土地。美国的土地市场是比较自由的，土地所有者拥有土地的收益权和处置权，但需要向国家和地方政府交纳各种管理费(如登记费等)和税费(房产税、农产品销售所得税等)。

(二)政府极力推进农地经营规模化和生产专业化

美国农地生产经营的基本单位是家庭农场。最初，家庭农场的规模也不大，1920年时一个家庭农场平均面积为147亩，当然远高于中国每个家庭拥有的土地，这主要得益于美国土地资源禀赋丰裕。

美国政府制定一系列的优惠政策，极力鼓励农地规模经营，比如提供低利息的贷款、价格补贴给购买土地或者租入土地的农场主。这使得农场主的数目急剧减少，1935年家庭农场数为681.4万个，1989年减为214.3万个，农场规模也扩大了不少，每个家庭农场平均拥有457亩土地；一直到21世纪初，美国家庭农场规模平稳扩大。

不仅如此，美国政府还引导农地生产专业化，根据土地性质、地理条件、气候等，把全国分为10个“农产区域”，每个区域专业化生产一两种农产品，比如美国北部是小麦生产区，中部是玉米生产区，而在南部和西部是畜牧区等，这和我们国家的粮食主产区具有相似性。

(三)较为完善的农地金融制度

美国是完全的市场经济国家，其农地流转市场也是在此背景下建立的，同样，在农地流转中，美国倡导用市场这只“看不见的手”调节资源配置。在20世纪初，美国爆发了农业危机，其特征是，一方面农产品过剩，生产者把牛奶倒进河里，而另一方面工人却忍饥挨饿。这充分表明市场调节农业生产是有盲目性的，“看得见的手”即政府必须进行宏观调控。政府农业信贷体系应运而生，成为政府干预农业生产的重要措施之一，联邦土地银行正是政府农业信贷体系的主要组成部分。当时在美国有12家合作社性质的土地银行，上受农业管理局的领导，下通过合作社与需要贷款的农民连接。通过信贷，为家庭农场提供中长期的贷款，调节农业生产，缓解经济危机，大大促进了美国的农业发展。

二、日本的农地流转建设

日本的农业水平和综合国力都是极其发达的，但是其土地资源非常贫乏，人均耕地只有我国的三分之一，在农地利用组织结构方面，与中国有很多相同之处，比如耕地经营以农户为主，规模小而分散，在农业现代化进程中人地矛盾突出等。日本的做法主要体现在以下几个方面。

(一)不断完善法律法规，促进农地规模经营，提高农业劳动生产率

日本从20 世纪30 年代开始着手建立农地法律体系，80 多年来，为满足不同时期农业发展的需求进行了多次完善和调整，例如《农业法》就经过了6 次修改。1952年的《农地法》，从法律上保证土地归农民所有，保护了土地耕作者的利益，稳定了农业生产，对当时的农业生产也产生了一定的促进作用。这一时期的农地制度对农地流转的管理是非常严格的，除了政府为了公益事业征用土地，几乎没有土地市场，“在这一时期，如果把农地租赁出去，收回的可能性几乎为零，并且佃租是被管制着的。为了收回租赁出去的农地，需要支付离耕费已经成了一种惯例”[1]。1962年日本国会对《农地法》进行了修改，允许农地流动。1970年再次修改《农地法》，其核心内容就是废除限制农地流转的规定，促进农地规模，制定促进农地流转的制度。1980年，日本政府出台了《农地利用增进法》，此法律的实施大大加快了农地使用权的流转。2001年，日本又颁布了新的《农地法》修正案，进一步推动农地流转和农地规模经营，建立农业生产法人制度。

(二)建立民间中介组织，积极开展农地委托经营

以1970年《农地法》修订为契机，日本的农地制度也是以促进农地规模经营为核心的。政府允许农地租借和转让，但农地出租者找不到租用者，想租用农地的农户却找不到农地出租者，于是就有了农地租借转让的中介需求，出现了各种民间组织，如农业委员会、农业协会等，统称农地保有合理化法人，并且政府给予这些组织很多政策上和资金上的支持。这些组织对促进农地合理流转和利用发挥了极大的促进作用。

(三)保护农地流转中农户权益

农地流转的主体是个体农户、农业企业等法人组织，权益是与农地相关的各种权利。日本主要侧重于土地流转过程中对农民权利的保护。政府不仅建立中介组织为农民出租土地提供信息，而且规定，如果租种农户的土地，租金必须一次付清，农户要租种合作社的土地，租金则可分期付清，并且租金还略低。这种制度给不愿放弃农地而又无力耕作的农户找到了出路[2]

(四)提出“认定农业者制度”，着力培养农业经营接班人

日本人多地少，为了提高农业生产率，日本提出了培养“合意的农业经营体”的思想，即培养有文化的农业经营能手，后来，这一思想被写入1993颁布的《农业经营基础强化法》，其目的是培养合意的农业经营者。其一，制定“认定农业生产者”制度，这样的生产者就是能够提高农业生产效率和规模经营的农业强手，“认定农业者”的标准和选拨制度由政府制定，一旦获得此资格，在农地使用和固定资产配置等方面将获得政府给予的优惠政策；其二，日本政府还制定了新一代农民的培训计划，主要是培训文化素质高的年轻人和大学生，并给予优厚的待遇。

三、美日的做法对中国的启示

(一)不断完善稳固农地产权制度

我国目前的农地产权虚位、不完善。自从20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后，农民的积极性被最大限度地调动了起来。但随着社会的发展，这种分散经营的模式越来越不利于生产力的提高。虽然现行法律和国家政策都主张延长农民土地承包经营期并以此来保护农民的土地收益，但并没有与农民签订具体长期的稳固协议，况且农民仍然没有处置权和交易权，因为土地属于国家或集体所有，也就是说存在着国家和集体与农民的博弈，很显然，在当前制度下国家或集体对农民土地的侵蚀也就成为必然。

在当前土地经营制度下，中国农民对土地产权(所有权、经营权、收益权、处置权)不能有一个长期的预期，必然会阻碍土地流转，进而阻碍规模经营。所以，中国的农地制度迫切需要创新。在社会主义制度下，不可能像美国那样把土地完全私有化，但我们可以赋予农民交易权，可以将家庭承包权稳固下来。

(二)政府立法和政策支持

通过对日美农地流转制度的比较，我们发现，要建立高效的农地流转市场，离不开政府立法的保护和政策的合理引导。美国土地产权边界明晰，法律保障有力，使得土地流通通过市场就能顺利实现，但政府并不是放手不管，而是在土地登记、管理、用途方面等管理非常严格；日本政府在农地流转市场建设中发挥了巨大的作用，政府通过行政、立法等手段，为农地流转营造了良好的发展环境和市场氛围。

另外，农民合作组织也为农地流转市场发挥了较好的中介作用，日本农协就是一个典型范例。它不仅促进了农民间的合作，也是农地流转过程中最重要的媒介，加快了流转速度，保证了流转成功率，为农地流转提供了有效保障。

鉴于目前我国农业比较效益仍然偏低，需要在政策导向上加大鼓励和引导土地流转的力度，特别是对农机大户、合作组织等规模经营主体，要积极扶持，培育壮大。应因地制宜，积极探索“耕地向农机大户和农机专业合作组织流转”的新机制。

(三)培育流转市场，探索成立市场化运作的土地流转中介服务组织

目前，我国土地流转没有形成完整的市场体系，尤其是缺乏连接流转双方的中介服务组织，土地供求双方信息受阻，出现“要转的转不出、要租的租不到”的现象，制约了土地资源的优化配置。我国只有少数经济发达地区有土地流转服务机构，多数省市没有建立完善的农村土地流转服务机构。为此，应逐步健全信息提供、地价评估、风险评估等服务性中介组织，完善土地使用权流转市场体系。可以依托乡村集体经济组织，建立从县市到乡镇的各级土地流转中介机构，并建立土地流转信息的专门网站，及时提供相关信息。

(四)积极稳步推进土地银行建设

土地资源的稀缺性和使用价值的再生性永久性，决定了土地市场结构的不完全竞争性，即使是在自由竞争的美国，市场配置土地资源也是不完全的，土地银行就是在此种背景下产生的。我们国家的经济制度和经济发达国家不同，所以在建立土地银行时，不能完全照搬国外的做法。首先，我们可以采取两种形式的土地银行，一是金融机构，即和美国一样的土地银行，但这种金融机构是不完全的金融机构，只针对农地提供资金贷款；二是土地储备机构，先由政府按照市场的原则将农地经营权买下，然后由土地储备机构对土地的使用进行宏观的调控和规划。其次，对于这两种形式的土地银行，政府都必须赋予一定的法律地位，使其发挥长期调控功能。最后，政府要把握农地流转的适度规模，一方面政府应赋予土地银行各种优惠政策和权力，另一方面政府要牢牢把握土地银行在具体操作过程中出现的寻租行为和激进措施。

[1]关谷俊.日本的农地制度[M].金洪云，译.北京：生活·读书·新知三联书店,2004：31.

[2]吴晓佳.日本农地管理制度及启示[J].农村经营管理,2011(3).

[责任编辑迪尔]

F301.3

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1000-2359(2012)02-0127-03

李刘艳(1978-)，女，经济学博士，河南师范大学经济与管理学院副教授，主要从事农业经济、区域经济研究。

河南省政府决策研究招标课题(B238)阶段性成果

2012-01-05