新中国高等院校毕业生就业制度变迁与就业公平

宋 争 辉

(南阳师范学院，河南 南阳 473061)

新中国高等院校毕业生就业制度变迁与就业公平

宋 争 辉

(南阳师范学院，河南 南阳 473061)

中华人民共和国成立至今，我国高等院校毕业生就业制度经历了从统包统分、双向选择到以市场机制为配置方式的自主择业的变迁。在统包统分政策为主体的时期，高校毕业生就业公平问题并不显著。在以市场机制为主体的自主择业政策下，高校毕业生就业公平问题凸显出来并影响到中国高等教育的发展以及当今社会很多阶层的现实利益，这也使政府通过制定更完善的政策来促进就业市场的公平显得更加必要。

新中国；高等院校；毕业生；就业制度变迁；就业公平

中华人民共和国成立至今，我国高等院校毕业生的就业政策经历了国家统包统分、供需见面双向选择以及大学生自主择业三个不同阶段的制度演变。从实质上看，则主要经历了从计划经济下统包统分阶段向市场经济下以市场为人才配置主要手段的方式转变。不同时期高校毕业生就业政策对高校毕业生就业的公平与否存在着不同的影响。在本文中，笔者拟以新中国高等院校毕业生就业制度变迁为起点，对大学生就业制度变迁与高校毕业生就业的公平的关系进行探讨和思考。

一、新中国高等院校毕业生就业的制度变迁

(一)统包统分阶段

1950年，中华人民共和国政务院专门成立了1950年暑期高等学校毕业生工作分配委员会，直接办理当时全国高等院校1.8万毕业生的工作分配问题[1]12，从而拉开了新中国相当长时间内对大学毕业生“统包统分”的序幕。1951年，政务院第九十一次政务会议通过了《关于1951年暑期全国高等学校毕业生统筹分配工作的指示》，要求在统筹分配中进行地区调剂，以适应国家重点建设的需要，并照顾毕业生较少的地区[1]27。自1952年开始，正式确立了以适应重工业导向发展战略为主体的统包统分制度。其后相当长时间内，这也成了中国高校毕业生人力资源配置的唯一模式。

1977年，《教育部关于一九七七年高等学校招生的意见》指出：“普通高等学校招生和毕业生分配按照国家计划执行。分配计划由国家计委负责制定，调配计划由教育厅负责制订。”[1]324-3251981年，国家相关部门印发了《高等学校毕业生调配派遣办法》，出台了以统包统分为主体的、对此后相当长时间内影响高校毕业生就业的专门政策[1]325。在此基础上，为了强调分配的一致性，还制订了对不服从毕业分配的学生的处罚性政策[2]976。

“文革”前后的统包统分就业政策发挥了国家在人才配置上的宏观调控作用，一定程度上保证了当时我们国家各个方面建设的需求，使很多部门所急需人才相对能得到充足的供给，也为高校和用人单位的发展提供了较为稳定的政策环境。

(二)高校毕业生就业改革的“中期方案”与双向选择政策的实施

1989年3月2日，国务院批转了《国家教委关于改革高等学校毕业生分配制度的报告》[3]。基于对以往毕业生分配制度的理性思考和社会发展的需要，当时的国家教委提出了在国家就业政策的指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录取的“双向选择”制度。随后，高等院校毕业生分配改革随着社会其他系统的改革而逐步的、有步骤的展开[2]2849。

基于当时的社会状况，国务院和当时的国家教委把这个方案定位于“过渡性方案”或者“中期改革方案”。之所以是过渡性的，主要基于以下原因：一方面，由于中国社会主义市场经济体制刚刚萌芽，当时以市场机制为主体的国内高端劳务市场还没有真正完全形成，毕业生不可能完全自主地去求职，而是以学校为中介，通过学校“穿针引线”来实现就业。另一方面，当时国家一部分重点行业对高级人才的急切需求，国家在招生计划中有必要安排一定的比例，实行定向就业。

在《报告》发布不久的1989年4月，为了在实践上保证这种政策的可行性和应对以后社会发展的变化，我国开始筹备高等学校就业指导中心，经过将近两年时间的紧张准备，于1991年2月正式挂牌成立[4]。

中期方案的制定和实施，使高校毕业生的就业政策由国家任务型逐渐向社会服务型转变，也预示了高校毕业生就业政策由原来的“统包统分”向“自主择业”方向前进了一大步。

(三)自主择业政策的制订与实施

1993年2月13日，中共中央和国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》指出，改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度——通过人才劳务市场，采取“自主择业”的就业办法。与此相配套，建立人才需求信息、就业咨询指导、职业介绍等社会中介组织，为毕业生就业提供服务[5]。《纲要》的发布，在一定程度上标志着大学毕业生自主择业政策开始逐渐全面启动，自此，大学生自主择业政策在实践中也逐步深入社会各个阶层的观念当中。而后，在1996年4月10日所公布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中，明确规定了到2010年以前，高校毕业生就业基本上实行在国家政策指导下自主择业的就业制度。

1997年开始，高校招生“并轨”制度初步实施，当时的国家教委发布了《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，明确提出了“供需见面和双向选择”的原则。

1998年12月24日，《面向21世纪教育振兴行动计划》进一步明确了以人才市场为高校毕业生就业的主要渠道、以市场为配置高校毕业生这一人力资源为主要手段的政策。1999年，随着高等教育大众化的全面启动，“自主择业”逐步得以发展和完善并延续至今。

整体上看，作为影响高校学生未来职业生涯发展的高校毕业生就业政策，其不同时期的特性对学生就业的公平产生了深远的影响。

二、高校毕业生就业政策嬗变与就业公平

可以看出，高校毕业生就业政策是我国政府在不同时期，根据社会发展需要和经济发展水平而对人才配置模式所做的一种宏观性规划。无论在任何阶段，依据毕业生的综合实力对高校毕业生进行人力资源配置，应该是大学生就业政策制订和实施的内在逻辑和核心要素，是大学生毕业生就业公平的最为基本的底线保证。依据这个标准，从对大学生就业公平与否的角度看，不同时期大学生毕业政策的优缺点先不必待言，但公平首先都应当是其中的第一要义。

3)当空气层厚度为12 mm时，随着供水温度的降低，辐射板的供冷能力大大提高.供水温度每升高1 ℃，辐射板表面平均温度平均升高0.52 ℃，供冷能力平均减少17 W/m2.过低的供水温度不仅降低辐射板表面温度分布的均匀性，同时会增加能耗和结露风险，但过高的供水温度会限制辐射板的供冷能力和增加辐射板表面温度分布的不均匀性.通过控制供水温度和空气层厚度可以防止辐射板表面凝结的现象.

高校毕业生就业政策所涉及的实质上是就业起点是否公平。所谓起点公平，应当是“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”[6]293。从这个角度推演，笔者认为，就业公平应该是在依据毕业生综合素质的基础上，所有的就业机会都应让出身不同的毕业生依据能力平等地分配，即使是不平等的分配，也能够让有能力却无关系网络的毕业生成为其中的受益者。依据这一逻辑，我们可以对新中国不同阶段高校毕业生就业政策与学生就业公平进行一个相对理性的分析。

(一)统包统分政策下就业公平问题在一定程度上的消弭

延续相当长时间的大学毕业生“统包统分”就业政策之所以被诟病，主要原因在于“统包统分”这一政策抹杀了大学毕业生的个性和活力，导致了个人把自己的职业发展诉求最大限度地让渡于国家而造成了对个体日后职业生涯发展活力的“不公平”。

就业政策中的核心理念，应当是在大学毕业生“能力至上”的基础上，能够使出身于没有社会资本家庭的大学毕业生有机会依据自身的才能来获取职业地位。也即罗尔斯所强调的，应当“适合于最少受惠者的最大利益；依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”[6]79。

从这个角度审视统包统分阶段的就业政策，虽然有其强制性和非灵活性的一面，然而，如果抛除这一方面和当时其他社会因素，可以发现，这一政策主要是依据学生专业和能力而对学生未来职业进行的调配。同时，由于这一就业政策是在最大限度地排除学生出身*此处的“出身”，主要针对一个人家庭所拥有的社会资本和经济资本而言，并不指的是我国在20世纪50年代中期所形成的、把人们划分为贫下中农、中农、富农、地主、工人、革命干部等这种较多突出政治身份的出身。的前提下进行，这就为大学毕业生提供了一个相对公平的制度环境，在很大程度上消解了依靠“权力寻租”“关系”“代际转让”等不良手段来使毕业生谋取职业地位的途径，从而使很多出身于弱势群体家庭的子弟获得了改变自身命运以及向上流动的机会。

可以说，对各种不公平现象进行消解的“统包统分”就业政策与高考制度一起，成为促进不同阶层子弟社会地位流动的主要渠道和广大农村子弟通过接受教育来跳出“农门”的推动力。从这一维度看，“僵硬”的“统包统分”政策却在一定程度上消解了高校毕业生就业起点中的不公平现象，这无疑是一个令人尴尬却发人深思的二律背反。

“自主择业”政策的实施，一定程度上基于这样一个预设：市场的最大特点在于其竞争性，“这个制度的真正优点是，竞争在维持着生产的无形纪律”[7]。在社会主义市场经济体制下，市场经济是一个相对稳定的、以追求经济合理性为逻辑起点的、不断完善的过程。而建立在这一基础上的高校学生“自主择业”就业模式，就有可能减弱统包统分阶段国家对就业政策的过多干预而对高校毕业生这一特殊的人力资源能够更加有序与合理地按照市场逻辑来进行配置。

也正是在这种设想下，如前所述，随着中国社会主义市场经济体制进一步展开以及中国高等教育的跨越式发展，高校毕业生就业制度逐步向着以市场机制为主要配置方式的“自主择业”转变。即试图通过“看不见的手”来有效地调配各种人力资源。

然而，市场本身不能有效配置市场资源也导致市场失灵。在市场失灵的情况下，“看不见的手并没有保证每个人都有充足的食品、体面的衣服和充分的治疗”[8]。可以看出，市场失灵是市场作为资源配置手段的一个典型的消极症候。

可见，市场机制本身并不是一个完善的体系，市场机制运行过程中一直有很多因素干扰着其正常运行。同样道理，“自主择业”就业政策的制定建立在社会主义市场经济体制能够对人力资源进行有效配置这一构想之上，以市场机制的经济合理性为其构想的出发点，但是，在“自主择业”政策的实施过程中，很多消极因素却使就业市场机制“失灵”。因为，“在自由市场经济下，即使收入、就业和生产恰巧向前运转得很平稳，也没有保证说这种情况会长久继续下去。相反，各种冲击会继续不断发生，从而把经济抛出平衡之外。一旦这种情形发生，一种累积的过程就由此开始，那时如不加阻止，就可能使经济远离平衡的轨道。一个自由市场的经济是危险的，不可靠的，也是本来就不稳定的”[9]。市场机制对就业的这种消极影响，在转型期中国社会高等院校毕业生就业市场上，也显得相当突出。

改革开放以来，中国社会资源由20世纪80年代改革开放初期的弥散型资源向积聚型资源转换和逐步强化。具体而言，弥散型资源配置表现在社会不同的稀缺资源掌握在不同阶层的人手中，拥有一种资源未必就拥有另外一种资源，从而使社会资本作用的发挥要通过更加广泛和更为复杂的社会关系网络得以实现；而积聚型资源则表现为社会不同的稀缺资源越来越向同一身份和同一阶层身份人群中积聚，同一个个体甚至掌握和支配着不同的资源[10]。社会资本的积聚型汇集使得社会中的很多与不同个体利益相关的资源集中在一小部分人或者组织的手中，从而甚至表现出了这些个体所拥有的社会资本的“超强大”一面。所谓的“超”主要表现在两个方面：一是“超级”，它本身所蕴含的能量无比强大，能超出一般人的想像；二是“超越”，指它能产生的效果，远远超出社会允许的范围。超社会资本的运作与总体性精英集团的形成密不可分[11]。同时，也像布尔迪厄所说的，这些社会资本在一个具体社会中的运转和发挥作用，也不再通过该某些具体的单个个体，甚至也不再通过一些特殊的机构来实现，而是主要是通过合法机制的形式，以匿名的方式来实现和完成。

社会资本的这种积聚型运作方式像市场中的外部势力一样，弱化了高校毕业生就业市场的公平环境以及自主择业政策的原初设想，强化了高校毕业生能否就业与社会资本的关系。一定程度上，“大学生求职择业已由单纯的学生素质竞争演变成包括个人的人力资本与社会资本等多因素组合作用的结果”[12]。国家教育发展研究中心的调查显示，大学生就业不顺利的重要原因，除了专业不对口或者专业面太狭窄以外，缺乏社会关系也是一个重要因素[13]。梁漱溟曾经指出，中国社会既非个人本位，亦非社会本位，而是关系本位[14]。在关系网络下，一些学生通过家庭社会资本轻而易举获得职业，而一些没有社会资本家庭的子女即使有能力也在求职过程中处于“落败”的境地。

长期以来，人们一直坚信：“知识就像灯光一样，它没有重量，不可触及，它能够穿越世界，启迪各地人们的生活。数十亿人仍然生活在贫困的阴影中，但这不是必然的。人们生活在贫困中的部分原因是因为他们够不着开关，这一开关就是教育。”[15]也正因为如此，很多家庭不惜举全家之力来投资于子女的教育上，但当“够着这一开关”却面临着不公平的就业环境而无能为力时，很多家庭和学生企图通过“有劳而获”这种自致性机制来谋求职业和社会地位的信心与期望严重受挫，也导致了当今社会中弱势群体“读书无用论”思维的抬头。高等教育大众化的一个直接结果，的确是使很多有资质却出身于弱势群体阶层家庭的子女享受到了高等教育，然而，“可能平等地受教育，这只是求得公平的必要条件，而不是它的充足条件”[16]111。当市场逐步成为高校毕业生这一人力资源的重要调配机制时，制度保障的缺失，使“那些在再分配体制中占有优势地位的群体，完全有可能受利益的驱动进入市场，并在其间仍然保持其地位的优势。……其代际间社会地位的直接再生产在市场发展的过程中成为可能。市场机制的发展在减低政治因素的‘干扰’作用的同时，使得代际间社会地位的直接继承借助于‘市场’的平等性形式成为可能”[17]。这一现象的存在，不仅削弱了当前自主择业政策下高等院校毕业生的就业公平，也可能使人们对这一政策本身的有效性产生质疑。

三、结语

高校毕业生就业制度，是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的准则[18]，是“对全社会价值所作的权威性的分配”[19]。就业政策作为一种主要由政府制定并且旨在服务于社会各阶层的公共政策，其目标取向是为了实现社会各个阶层的利益来促动社会发展，这一取向也决定了不同时期高校毕业生就业政策应当能够符合我国社会大多数人的合理利益。“公正性、公平性、公开性是公共政策的基准性价值，是体现政策公共特性的基本维度”[20]。因此，公平的就业政策有助于“为社会提供一个安全阀；使统治阶级于心无愧；为杰出人才补充了新鲜血液”[16]95，从而既促进社会的发展，也影响着正在演进中的中国社会的前进。就此而言，高校毕业生就业政策应当对“最大限度地发挥处境不利的个体和群体的行动潜能有重要的作用”[21]。

然而，如果有很多不公平的因素干扰其中，则会给这一政策的有效性带来消极影响，从而使众多高校毕业生在期望和信念上受到严重挫折的情况下对制度产生质疑和不满，甚至导致部分社会群体对政府的公信力和政策执行力产生信任危机，继而不仅会影响到我们国家的稳定和持续发展，而且可能成为中国现代化发展的障碍。

统包统分政策已经成为历史，而依靠市场机制来自主择业的就业政策则是我们国家当前和今后高校毕业生就业的主要模式和趋势，但市场机制本身的不完备性则导致了高校毕业生就业过程中很多不公平现象的出现。因此，政府应当通过进一步制定各种政策加强对高校毕业生就业市场的宏观调控，在高校毕业生就业制度和市场机制调配之间保持必要的张力，最大限度地消除就业市场中不公平现象的干扰，确保自主择业政策的公平有效落实，这既是促进高校毕业生就业公平与维护高校毕业生个人权益的需要，也是促进中国高等教育发展和国家持续发展的题中应有之义。

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[责任编辑孙景峰]

TheEmploymentSystemChangesandItsJusticeabouttheGraduatesofHigherSchoolsinPeople’sRepublicofChina

SONG Zheng-hui

(Nanyang Normal University,Nanyang 473061,China)

The employment systems about the graduates of higher schools go through three stages such as job assignment on graduation, choice each other and choosing jobs independently. During the period of job assignment, the problem of employment fairness about the graduates does not expose. Under the policy of choosing Jobs independently, the problem of employment fairness about graduate of higher schools exposes remarkably and affects the development of China’s higher education and the real benefits about people of all ranks and classes. These unfair problems show that our government should perfect the employment policies of the graduates of higher schools to make the employment market fair.

the higher schools of China;graduates;the changes of employment systems;employment fairness

G521

A

1000-2359(2012)02-0252-04

宋争辉(1966-)，男，河南淇县人，南阳师范学院副教授，博士，主要从事教育学研究。

国家社会科学基金(BIA11OO72)

2012-01-18