略论战后初期广东财政的重建(1945－1947)

张维缜，崔占龙

(1．暨南大学 历史系，广东 广州510632;2．广东药学院 党委组织部，广东 广州510006)

对广东国民党政权而言，1945－1947年是其战后初期经济社会重建中相对较为稳定的时期，由于财政为庶政之母，故国民党广东省政府对财政工作的重建极为重视。此一时期的财政重建既有成功的一面，同时又有较大的局限性。目前国内学界尚未对战后初期广东财政重建领域进行系统研究，为数不多的相关论著①比较有代表性的成果主要有秦庆钧:《民国时期广东财政史料1911－1949》，中国人民政治协商会议广东省广州市委员会文史资料研究委员会编:《广州文史资料》(选辑)第二十九辑，1983年(内部发行);丁身尊主编、广东民国史研究会编:《广东民国史》(下册)，广东人民出版社，2004年;张晓辉:《民国时期广东社会经济史》，广东人民出版社，2005年。对这一时期财政重建工作的研究极为简略，其评价也大多倾向负面，未对此领域进行较为系统客观的研究。本文利用相关档案资料，对1945－1947年广东财政重建工作进行探讨，总结其成败得失，力求对战后初期广东民国史的研究有所推进，并求教于学界各方家。

一 财政重建的背景

抗战时期广东经济遭受重创。以工矿业损失为例，战前广东建立了较为完整的工业体系，机械设备先进，产品质优量丰，在全国工业占有重要地位。因日寇的侵略，工业损失殆尽。[1]据统计，战时广东工矿业损失折合战前(1936年)法币至少为6亿元。[2]抗战胜利后要恢复社会秩序和发展经济，必然从财政重建开始，因此，财政重建成为战后广东省政府施政的重点之一。

从1945年9月到1947年9月，罗卓英担任广东省政府主席，重视财政重建，认为“八年抗战，本省牺牲甚巨，现胜利光临，复员还业，金融亟须稳定，物价亟须平抑，侨胞汇款，亟须畅通。”[3]1－2粤省政府制定的“复员计划大纲”和“施政纲领”都对财政重建有明确要求。《广东省复员计划大纲》提出:接收伪财务行政机构;恢复县市财务行政机构及调整补充人员;废除日伪滥征之一切税捐规费;整理自治财政;清理一切公款公产及绝产;恢复各区市局岁计会计制度。[3]6《广东省政府施政纲领》提到“整理税捐，清理公产，推行乡镇造产，充裕自治财政”的财政重建指导方针，[3]27在这一背景下，财政重建工作开始启动。

制定良好的重建计划固然重要，但更重要的是要有好的外部环境。广东这一时期的财政重建工作，是在相对稳定的局势下进行的，这为财政的重建奠定了较好的基础。广东之所以能够保持基本的稳定，和当时国内外局势有较大的关系。

首先，广东地区远离美苏势力卷入较深的东北、华北等地区。战后之初，美苏国共三国四方关系复杂微妙。美苏之间的冷战虽未大规模展开，但双方在中国之明争暗斗已经进行。美苏双方在中国东北、华北之争斗尤为明显，苏联借对日作战与受降之机驻军东北，暗中支持中共军队进入东北，阻止受美国支持的国民党军队在东北主要港口登陆。1945年10月中旬，美国第七舰队司令谢特尔曾向驻旅顺苏军当局发去电报，要求允许国民党军队在大连登陆。随后第七舰队的舰只满载着国民党军队驶抵大连港，美军代表还要求上岸侦察这个连接中长铁路、唯一可停靠大吨位舰船的港口。①参见 И．И．Людников，Через Большой Хинган，Институт Востоковедения AH CCCP，По Лорогaм Китaя 1937 －1945，Воcпоминaния，Mоcквa，1989，C．305 －306．转引自薛衔天:《中苏关系史(1945 －1949)》，四川人民出版社，2003，第64页。旅顺口苏军代表大连警备司令科兹洛夫严拒美舰队的要求，美舰队被迫转驶葫芦岛，但此登陆企图最终也破灭。蒋介石在10月27日的日记中记载:“我接收东北之先头部队到达葫芦岛，竟遭岸上‘共军’射击……我军被迫折回青岛。”[4]为了制约驻扎旅大之苏军，美军陆续在塘沽、秦皇岛、青岛等地登陆，并将青岛作为美国第七舰队司令部所在地。1948年9月29日，美国驻青岛总领事特纳(Turner)在致美国驻华大使馆参赞克拉克(Clark)的信中谈及，美国驻青海军军官在与其谈话中提到，驻青岛美国海军的任务之一便是平衡苏联在大连的势力。[5]在这种情况下，东北、华北等地的局势自然难言安定。但在远离东北、华北的广东地区，苏联势力鞭长莫及，不存在美苏冲突的条件，加之国民党受降部队第二方面军很快便从广西进入广东并控制了当地局势，因此广东政局相对较为稳定。②关于广东受降的具体内容请参见拙文:《战后广东受降初探》，《历史教学》(高校版)2007年第9期。

其次，广东地区国共力量对比悬殊，中共在这一地区采取守势。日本投降之初，在广东的国民党军队包括第二方面军、挺进纵队、保安团、收编的伪军、琼崖的军队共约20万人，而包括东江、珠江、韩江、南路、琼崖等在内的中共华南抗日纵队仅有2．8万余人，[6]其中战斗力较强的东江纵队仅1．1万余人。[7]实力相差如此悬殊，故当时中共在广东采取了守势。1945年9月17日，中共中央在致中共赴渝谈判代表团的电文中便提出了向北推进，向南防御的战略方针。[8]279在这一方针指导下，中共暂时收缩了在广东的军事力量，以便加强在东北、华北的力量。经过谈判，10月10日，国共双方发表会谈纪要，在纪要中中共表示将迅速将其所领导的分布在广东、浙江、苏南、皖南、皖中、湖南、湖北、河南(豫北不在内)八个地区的抗日军队着手复员，并从上述地区逐步撤退应整编的部队至陇海路以北及苏北、皖北的解放区集中。[8]3281946年1月，由国共美三方代表组成的军事调处执行部(下简称军调部)在北平设立，调处随时可能发生的军事冲突，广东地区为军调部第八小组调处的范围。经过中共代表廖承志的据理力争，4月2日，第二方面军总司令张发奎勉强与第八小组就东江纵队北撤问题签署了联合决议，决议规定东江南北、广东北部三地的中共华南抗日纵队骨干2400人在大鹏半岛集中，由美国轮船运到山东烟台登陆。[9]6月29日下午中共武装人员及眷属等2583人登上美国登陆舰，7月5日安全抵达烟台。

中共军事力量在广东的收缩，为国民党政权掌控当地局势提供了难得的机会。此后一直到1949年之前，广东政局大体上较为安定，这也为战后之初广东财政重建工作的稳定推进奠定了基础。

二 财政重建的主要内容

粤省当局充分认识到财政重建工作的困难，“疮痍满目，百待整理，视为‘庶政之母’之财政工作开展更感困难”。[10]9于是围绕财政的重建，一方面接收旧政权财政，清理旧的财政政策措施，另一方面重订新的财政规章制度，理顺财政体制，调整税收，调节财政收支。正如战后首任省财政厅长杜梅和所言:接收伪组织各机关，办理本厅复员;安定金融，停止伪币流通;督促省银行及商请各大银行从速复业;取缔歧视法币;废除敌伪时的苛征;清查各县抗战准备金;清理历年公债及献粮献金;办理紧急农贷;整理县财政。[11]172战后前两年，广东财政重建的内容主要包括机构、政策和税收的重建。

(一)机构的重建

机构重建是财政重建的基础。机构重建首先要接收旧政权机构，包括旧政权财政系统的工作人员、办公设备、文书账本及其它物资等。为指导各地财政接收工作，省政府订颁《各县市还治后整理自治财政实施办法暨计划进度表》，要求收复区各县市遵行健全财政机构，设立财政整理委员会，负责依法重建地方财政收支。在接收伪机关的过程中，属于国税部分者，移送财政部粤桂闽区财政金融特派员办公处，属于省财政部分者，则由省财政厅办理，属于市行政部分，移交广州市府办理。[12]同时，中央、中国、交通、农民四大银行广州分行一面接收清理地区金融机构，一面筹备复业工作，并于1945年10月11日正式恢复营业。[13]接收为财政重建打下坚实基础，以广东省银行为例，仅资金一项，广东省银行及各分支行共计接收23，530，222，486元。[14]另外，在接收过程中，国民党的接收大员为“五子登科”互相拼命争夺，老百姓则在死亡线上挣扎。时人评价:“讵张(发奎)、罗(卓英)甫莅粤土，而劫收狂潮，即与俱至。粤人大患之，目接收为劫收，又谓之曰发胜利财。”[15]

在接收基础上建立新财政机构，推行设立省、县公库。1946年10月，由广东省银行代理省库及广州分库，省银行各支行、处代理省分支库，先后成立省分库12所、省支库9所。由县银行代理县库，未成立县银行的则由省银行代理。在四会等27个县市设立了县分库。1947年6月，除了13个地处偏僻、交通不便、无银行及邮局的县市尚未设立县库，暂由县政府派员代理外，在全省大多数地方都成立了省库、县库。

在机构重建的过程中，注意精简财政机构。按照税收多少及事务繁简，财政厅精简各地税捐稽征机构，将各税捐稽征处编制等级分为五等。汕头等14处列为一等，梅县等10处列为二等，河源等24处列为三等，化县等23处列为四等，丰顺等10处列为五等。另外万宁等21县局因属贫瘠县份，为减轻地方政费，暂不设置税捐处。1947年1月，将税捐征收处一律改组成立税捐稽征处。

(二)政策的重建

战后初期，省财政厅及时废除汪伪旧财政政策，将“以前敌伪一切非法措施，概予豁免”，遵照中央地方自治财政法规，将各项章程细则，先后公布，汇集现行财政法令，编成《广东省自治财政法规辑览》，以利于推行新财政。[16]各市县财政局也纷纷进行政策重建。广州市财政局对于伪政府施行的病民税捐，如冥镪香烛纸宝等捐及鲜鱼生果等入市捐，均立即撤销，所有市民在沦陷时期积欠之任何捐税，布告一律辖免，以苏民困，以新财政政策代替。[17]

根据地方实际情况，广东当局不断修正和调整财政政策。如1946年2月，修正各县地方税务委员会章程、选举规则及经费支给标准;修正各县警捐征收暂行章程;拟定各县市使用牌照税税收细则等。3月，重新厘订各县(市局)税捐征收处及分处组织规程。[3]96、102、120同时为了规范省库、县库的管理和运作，分别拟定《省库组织规程》、《省库收支处理办法》、《广东省县库收支处理办法》等一系列财政法规。[10]5政策重建注重对经济的支持，为经济重建奠定了基础。如在广州市政府1946年复员费预算分配中，经济及建设费占复员费总数(4亿元)的55．07% 。[18]

(三)税收的重建

发展地方经济是省政府的重任，而经济要发展，必须有健全的财政税收保障。抗战时期的财政收支分配偏重于中央，非省级之独立税源更难切实控制。[19]8为适应战后形势需要，1946年 7月，国民政府公布施行修正财政收支系统法，恢复省级财政，实行中央、省、县市三级体制。由中央拨款的省级财政改为自筹自给，省级课税收入仅有土地(包括田赋)的20%和营业税的50%，为增加财政收入，财政厅对营业税、土地税、契税等重要税收进行整理重建。

整理营业税的措施主要为严密稽征、控制税源、改善征收手续、加强联系、轮回督导、改编财政法规汇编等，同时实施普查，以达册无漏户、户无漏税、税无延欠。为平衡负担，加强行商营业税之稽征，拟定行商稽征办法。简化稽征，每3个月查定1次，由督征组负责督促解库。将全省划为6个督征区，加紧督征，切实整理。

整理土地税主要是整理地籍、编印总归户地价册、开征土地税等，将连县等65县市局的城镇宅地整理完竣，河源等43县市完成编造总归户地价册。其余各县有的因县库支拙，经费一时未能筹措，有的因地籍图册于战时丢失，则举办临时土地登记，以便整理地籍。到1947年10月，已征法币16亿元。

鉴于偏僻地区民智未开，对于征收契税意旨未尽明了，通过普遍宣传、切实评价、分配征额、督促挤征、奖励密告等方式，推进契税的整理和征收。因物价波动频繁，如不动产价格变动情形与原评定价格相差在50%以上，应即重新评定。根据各县情形酌量核定征收比额。1947年5月，通令举办白契登记，以利征收。普设告密箱，奖励告发匿报契价及逾期印契。[20]

另外，省政府拟具沙田管理办法，借以补益收入。将因难于经营而停工的工厂标售，以增加省级财政收入。[21]停止战时实行的食盐专卖政策，于1946年颁布盐政纲领原则，恢复贸易自由，政府对征盐税的管理比往昔专卖时宽松得多。[22]

三 财政重建之特点及评价

这一时期广东财政重建有两个比较明显的特点:一是注意增加基层财政收入，二是注重引进侨资。这对充实基层财力和发展经济都有一定作用。

第一，注意增加基层财政收入

屠宰税、筵席税、娱乐税是基层财政收入的重要来源。战后初期，根据地方财政捉襟见肘的情况，在财政重建的过程中，省政府先后实行多项政策措施，以增加基层财政收入。1946年2月，为充裕各县财力，修正各县市屠场使用费征收规则及各县征收码头租办法，10月，根据广州市政府要求，通过该市筵席税及娱乐税补充制裁办法。次年5月，为增益税收，加强直接税、营业税两税联系，拟具行商营业税稽征办法。财政厅整理地方税捐，重新核定各县市屠宰税征额，不断调整征额，由各地参议会决定筵席税起征标准。[3]96、211、383

针对各县市收入悬殊不均的情况，1946年12月，财政厅实施调剂盈虚补助贫瘠县份的政策。将收入较多的广州、中山等17市县的营业税、田赋、土地税留市县部分，提解协助款20%，全年预算提得协助款30亿元。财政困难的县份分别享受到补助款项，如连南、保亭、乐会、白沙县，全部经费由协助款补助;对乳源、连山等7个特贫县，每县全年补助4500万元;对平远、封川等17个贫瘠县，每县全年补助3300万元，以上合计补助12．9亿元。剩余的20亿元留为荒歉救济、农田水利、道路维修及其他情况补助。[23]这种调剂盈余的政策对于增加贫困地区财政收入有一定作用。

第二，注重引进侨资

发展工商经济，进行战后各项重建工作，首先要有雄厚之资金。广东沦陷七年，民众财力已受极度之损失，资金非常缺乏，故有多数工厂在资金周转不灵之下停顿工作，间或依靠高利贷款从事经营。[24]28为恢复和重建工商业，发展经济，政府注重引进侨资。

广东素为侨乡，粤籍华侨遍布世界各地，侨汇对广东经济具有特殊的意义，广东省历届政府亦比较重视利用侨资。时任广东省银行总经理刘佐人曾指出:“粤省侨胞，分布海外，为数之众，甲于全国各省，而其汇款约占全国侨汇总额百分之八十五以上，不论平时战时，对乡对国，出力输财，贡献特多”。[25]

战后初期，《广东省政府施政纲领》就提出“畅通侨汇，运用侨资，以发展本省建设”的方案。[3]271947年6月，《广东省政府奖励华侨投资兴办本省实业办法》出台，这比国民政府行政院通过的奖励华侨投资办法整整早了一年多。为吸引侨资，省政府特聘请海外各埠侨领195人为顾问参议。[26]还制定了《广东省政府省营工矿让渡华侨经营原则》，并拟定《吸引侨资方案》，编制《华侨投资广东实业要览》，务使侨胞人尽其才，才尽其用，经营有利于个人、社会及国家的生产事业。[27]

广东省政府一系列的财政重建措施，有利于战后工业和经济重建以及社会的恢复稳定，广东一度出现了经济复兴迹象，其意义具体表现在以下几方面:

第一，财政重建为工矿业重建奠定了基础。在财政的支持下，工矿业纷纷重建。在广州，先后有18公营工厂复工，90家民营工厂申请登记复工。[25]12－17尤以 1947 年春间，“各种工业均呈欣欣向荣之状”。[28]在引进侨资措施的刺激下，一度出现了“华侨投资于广东的新高潮”，其中1945—1947年的投资占了战后四年投资的70—75%。[29]引进侨资缓解经济发展资金的不足，有利于战后广东工矿企业的恢复和重建。

第二，对外贸易逐渐恢复。外贸是经济发展的晴雨表，外贸的恢复发展是经济复苏的表现。重建政策使“洋货源源运入，土货亦恢复正常。关税收入逐月增长。1945年9月份收入约400余万元，10月份增至560余万元，11月份又增至1300万元，至12月份则已超过3000万元”。[30]其中，粤港贸易成为内地对港贸易最主要的组成部分。[31]70

第三，县市地方财政收入有了明显的增加。从1946年1月至9月，广州市财政收入几乎逐月都有增长。[18]梅箓局1946年9月比上月税收增加了6倍。省财政厅长杜梅和说:“经划拨部分税收归县后，(县市财政)改善甚多。”[11]173

另一方面，战后广东财政重建也存在一定局限性。

首先，战后国民党接收成为劫收，政治贪污腐败现象严重。当时流传民谣“烧错爆仗，拍错手掌，迎错老蒋”。国民党监察院两广监察使刘侯武在1946年1月曾对记者发表谈话称:粤桂施政甚糟，广东贪污贿赂之风尤甚。广东每个县，每个机关无不满布贪污现象，实在办不胜办，押不胜押，情节十分严重。[32]接收过程中的贪污腐败，败坏了各级国民党政权在人民心中的形象，为国民党政权的最终崩溃埋下祸根。在这种情况下，广东财政的重建自然难言理想。

其次，省级财政困难。随着国共内战，加以广东连续自然灾害，物价上涨，工厂多相继停工，失业者众。[33]财政既要应付庞大的政费，又要收集巨量的军粮，自地方收支制度改变以后，省财政收入进一步困难，1946年省财政预算赤字高达60亿元。[34]1947年6月广州市改隶行政院直辖，广东省的财政收入更加受到影响，仅营业税一项，省财政就少收入七成。[35]省级财政的困难，极大制约了广东省政府各项政策的实施。

最后，苛捐杂税繁重。1947年9月，广州市商会会长何辑屏说:“目前捐税繁重，为历来所未有”，“至于营业税估计之标准，商人方面，尤深感痛苦”，“吾人所望于政府者，最迫切莫如税捐问题之合理解决”。[36]时任广州行营主任张发奎亦建议，粤省地方税捐“应力求负担公平，以便商民及征收合法，尤须简化征收手续，废除苛捐杂税，及非法摊派，注意税务人员操守以杜流弊”。[37]杀鸡取卵式的征税，短时间内固然增加了政府的税收，但由此却导致了财政工作的混乱无序，对财政的重建产生了负面影响。

1947年9月，担任广东省政府主席职务两年的罗卓英被解职，在话别广东的记者招待会上，他感叹“主粤两年，一切设施均未达预期成果”，“金融波动，水灾相继，民众疾苦无以解除”。[38]

杜梅和也认为战后财政元气大伤，非经相当时间，不易恢复，各县税收多未达定额，原因由于避难就易，而地方特殊势力亦未尽除，各协助机关亦未十分尽职。[11]172两位当事人的话虽有推脱责任之嫌疑，但也看出财政重建工作的困难和无奈。因受各种因素影响，战后广东财政重建工作虽取得一定成绩，但无法从根本上扭转战后广东经济社会发展逐渐衰落之势。

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