论行政协商决策及其制度保障

欧阳君君,马 岩

(1.扬州大学 商学院；2.中共国家税务总局党校，江苏 扬州，225007)

论行政协商决策及其制度保障

欧阳君君1,马 岩2

(1.扬州大学 商学院；2.中共国家税务总局党校，江苏 扬州，225007)

我国现有行政决策模式下，公民在行政决策中并无实质性的话语权。以协商民主理论构建新型的行政决策模式是改变这一现状的可能途径。行政协商决策的正当性，可以从决策的前提、过程及结果三个方面进行考察。但是在实践中，行政协商决策可能遇到诸如公共理性不足、参与者实际上的不平等及达成共识困难等问题。为此，有必要建立起多维度的行政协商决策制度保障体系，包括以信息公开与社会组织化为主要内容的基础性制度，赋予公民决策启动权、规范决策过程话语秩序与话语权力的规则制度，以及以司法审查、权力机关监督和行政决策评估等途径的责任追究制度。

协商民主；行政决策；公民参与；正当性；制度保障

代议制民主是近代以来的主流价值观念与政治实践方式。然而，这一民主模式诉诸专家治理，精英主义倾向不断强化。公民逐渐游离于政治领域，对关涉自身利益的公共事务的决策几乎没有发言权和影响力。反思这一现状，不甘于做政府决策的被动接受者，而是公共事务参与者或自治者，成为公民参与行政决策的根本理由。在具有共和主义精神内涵的参与性民主兴起的背景下，行政决策民主化成为时代之潮流。本文审视与分析了当前我国行政决策公民参与的现状和所存在问题的原因，认为要实现行政决策中公民实质性的参与，须有效融合协商民主的精神与要素。目前，理论界对协商决策或者秉持极度推崇的态度，或者认为其毫无新意。我们认为，适当的制度建设完全可能使行政协商决策发挥其积极功效。

一、当下我国行政决策中的公民参与之审视

随着行政体制改革的深入，为满足公民对善治理想的诉求及实现行政决策的科学化与民主化，我国政府认识到公民参与行政决策的重要性。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，要求各级政府建立健全“公众参与、专家论证和政府决定”的行政决策机制。这种包括公民参与在内的多元化行政决策体制，是对社会结构日趋复杂的一种积极回应，体现了追求民主正当性的价值选择。

令人遗憾的是，现行的法律与政策所创设的公民参与机制，在实践中并没有发挥出制度设计者设想及公众期待的效果，相反，在经过一段带有闹剧意味的决策参与后，公众对诸如各地开展的公用事业价格听证会、行政立法“论证会”、“座谈会”的热情不断消退，尤其是对价格听证会的公正性表示出极大的怀疑。正如学者所言：“过往实践所显示的是‘原本增加公众参与，鼓励多方交流表达’的创新体制，却并未像制度设计者所想像的那样成为体现行政决策过程民主性的资源，反倒成了决策者可以在多元主体参与的情境中很便利地独占决策权的合法手段。所谓民主化和正当化的功能期待，只能是一种形式。”[1]“美好理想”未能实现的原因，在于现有的行政决策体制“本质上是一种由政府主导的‘知识—权力’的垄断体制”，“公众参与制度在我国的流变过程中始终定位于听取意见，这种功能空间反映的是公平取向，而非民主价值”[2]。质言之，现有的行政决策体制下，决策知识与话语权依旧由行政机关掌控，未能反映出程序正义所要求的程序内在价值，公民参与对决策结果的影响微乎其微。因此，要达成公民参与对行政决策的实质性作用，不能仅仅赋予公众参与行政决策的形式要求，而应该把公民参与上升为一种“参与权”，使之在决策过程中享有实质性的话语权[1]。

由此看来，确保公民参与决策的实质影响力是提升行政决策的正当性的重要条件，而协商民主或许可能成为弥补这一条件的选择方案。

二、行政协商决策的正当性

作为对自由主义民主规范实践批判而生的协商民主内涵丰富，其核心任务是要“发现构思公共决策的方法，它既要有充分的认知以使决策是真正协商的，又要对作为民主的个体公民的地位作出足够的回应”[3]。将协商民主引入行政决策以构建其正当性，可以从决策的前提、过程及结果三个方面进行考察。

(一)协商决策以承认多元化为前提

任何社会都是多元的，如何在多元性的社会结构中产生不同程度的一致或共识，是协商民主的主要任务。尽管自由主义民主也承认多元性，但无论是精英主义民主还是多元主义民主，都强调民主是在“市场规则”之下的竞争，前者认为“它淘汰竞争选票和权力的斗争中的最弱者，确认最强者”[4]，后者主张造成一种“竞争性均衡”的趋势。无论如何，竞争的结果是一个团体对另一个团体的胜利，是一种价值对另一种价值的征服。协商决策承认差异和多元，最大限度地扩大不同群体在行政决策事务中的参与，通过对话和交流了解不同团体或个人的经验、尊重不同的视角，修正偏好以产生不同程度的一致或共识。

(二)协商决策要求参与是平等的参与

平等是协商民主的基本价值诉求，就协商决策而言，平等包括程序和实质两个维度。

程序上的平等包括三个方面：一是无限制领域，禁止任何对协商程序必须涵括的内容加以限制，决策议程的设置不能先于讨论、审议和决策；二是作为公正的核心，协商程序依靠公正的讨论来保证参与者被平等对待，所有观点都接受严格的公共审查来实现公正。最后的决策内容不是依赖于各方主体的地位与资源，而是“更好观点的力量”；三是协商决策应公平对待各种可选择的方案，并排除参与者发言顺序、辩论结束的时间等偶然性因素对协商结果的影响。

程序民主的倡导者无论是罗伯特·达尔还是罗尔斯，在强调程序正义的同时都没有忽视公民的实质权利，如达尔明确指出：“民主过程的权利不‘仅仅是形式上的’，为了行使这一权利，所有它所必需的资源和制度都必须存在；如果这些必需之物缺乏的话，民主过程本身就不存在了。”[5]协商决策的实质平等目的是为了实现科恩所描述的那种状态：“现存权力与资源的分配不会影响他们在协商过程任何阶段的机会，也不会在其协商中发挥权威性作用。”实质平等主要体现为协商参与者平等的政治影响机会、非强制参与和自由自愿的决策、平等影响他人的机会及差别不是太大的政治上的相关能力等方面[3]。

(三)协商决策的结果体现合法性

行政协商决策之所以体现合法性，表现为在理想的条件下，决策广泛地听取与吸收了公民的意见与建议，而不仅仅是行政官员单方意志，决策结果是理性推动下的共识与一致。如果理想的共识无法实现，决策最终由行政机关做出，那也因为之前的沟通、尊重与互谅而提升了决策的合法性。诚如博曼所言：“多元共识仅仅要求的是公共协商过程中的持续性合作，即便存在持续性的分歧也不要紧。……聚集不是公共理性或讨论的必然要求。”[6]换言之，公民意志虽然未在决策结果中得到充分的体现，但在决策过程中被给予足够的尊重，多数意志或行政意志所以成为一般规则，不是取决于偏好多寡或行政权威，而是通过实质平等与程序平等下“更好观点的力量”展示，公民对协商决策的结果因此会有较大程度的认同感。

三、行政协商决策的障碍

如此看来，行政协商决策的正当性需以一定的条件和假设为前提，也正是这些条件，使协商决策具有一定的理想色彩。在多元社会里实施行政协商决策面临的问题主要包括以下几个方面。

(一)公共理性的不足

哈贝马斯认为，只要参与公共对话的人都具有一定的理性能力与真诚性，那么在理想对话情境中，他们就有可能达成共识[7]。现代政治生活领域的公共理性，其主体包括公民和公共权力机构。事实上，这两大主体的公共理性往往都是不完全的。

首先，协商决策要求公民不能以处理私人事务、对待私人利益的态度去处理公共事务及对待公共利益。然事实上，较之于公共事务与公共利益，公民更关注于私人事务与私人利益，并不总是乐于为了公共利益的达成而牺牲私人利益。在协商决策的过程中，公民应该依概念、推理就决策事务展开辩论，不行使强力，也不屈服于强力，但实践中的公民常常受到情绪的影响，愤怒、不满甚至谩骂而拒绝接受对方的意见及真诚的沟通，或者因知识、信息的匮乏及表达能力的不足而无法真实表达自己的意见。

其次，从行政机关的角度看，公共理性约束了政府和公务员的行为，强调政府治理的价值正义性和行为规范性。尽管韦伯视现代官僚组织为“理性化”的组织，“这种机构(官僚制)一旦建立，其客观上的不可或缺性加上它特有的‘非人格性’，使得它——相对于封建的，基于个人忠诚的秩序——很容易为任何人服务，只要此人知道如何来驾驭它”[8]。但必须要承认的是，理性化的官僚组织，不等于组织中的行政人员也是理性的，他们会追求公共利益之外的个人利益或部门利益，有为寻租而在决策中滥用行政权力的动力。除此之外，公共官员也有自己的价值观，他们的价值观会有意或无意地对行政决策产生影响。

(二)协商参与者实际上的不平等

根据博曼的观点，协商不平等可以归纳为三种类型：权力不对称、交流不平等以及‘政治贫困’或公共能力的缺乏[6]。在不平等的境况下：首先，掌握公权力的行政机关与掌握经济资源的利益集团，可以以“承诺”的方式利诱或以“恐吓”的方式威胁弱势力量。其次，行政机关与利益集团凭借其资源上的优势，可能控制决策的议程，或打压、排斥弱势力量的方案、观点，从而达到其所追求的意图，弱势力量在决策过程中被边缘化，参与也就成为形式上的“走过场”；再次，行政机关与利益集团比弱势力量具有更强的信息资源与知识力量，他们也有足够的实力聘用专业人士作为代理人进一步强化这种能力，也可以借助新闻媒体扩大他们观点的影响力。

资源的不平等在行政决策中的副作用若不能通过其他制度得以抑制，其后果是协商决策的秩序被完全打破：行政机关无意与民众展开真正协商，弱势力量采取不合作的方式予以抵抗，“共识”或“持续的合作”也就成为一种愿景而已。

(三)一致性共识的困境

行政协商决策之所以正当，在于参与各方之间信息的共享，在于通过沟通与辩论对自己的信念与偏好有一个更真实的理解。不过，由于时间的紧迫性，决策不可能一直被搁置，而且人们的认知是有限的，决策过程中获得所有的信息是不可求的。与立法决策和司法决策相比，行政决策更加注重效率，但在另一方面，协商决策又致力于对信息的充分共享以改变参与者的偏好，使每个公民偏好趋向一致——从而实现公共利益。从这个角度讲，信息的共享与正当的行政决策之间存在一个逻辑循环上的悖论。

共识能否达成，除了信息共享之外，还受制于其他诸多因素的影响，尤其是在多元主义社会背景之下，最终的决策不仅仅是利益问题，还可能是所谓的原则问题，利益或许可以妥协，原则却常常难以调和。例如研究克隆人与反对基因科技、废除死刑与反对废除死刑等，这些公共领域里常见的政策辩论，并没有因为长期讨论而获得共识。共识无法产生是因为人类的价值、信仰、立场在本质上属于多元状态，彼此之间不是总能够通约共量。

四、行政协商决策的制度保障

为建立与实施行政协商决策机制，应从各个层面尽可能地创造出协商决策所需要的条件，提供有效的制度保障体系。这一保障体系可以大致分为三个层面：基础性制度、协商决策规则制度及责任追究制度。

(一)基础性制度

行政协商决策的基础性制度主要指信息公开制度与社会组织化制度。

首先，关于信息公开制度，行政协商决策过程主要涉及行政机关信息公开以及公用事业服务提供方的信息公开。“阳光是最好的防腐剂”，行政决策中的政府信息公开，将行政决策的目的、备选方案、理由等充分展现在公众面前，最大程度上约束行政机关在决策中的自由裁量权，也为公众提供备选方案、指正行政机关决策方案中的错误、充分讨论与沟通、有效改变偏好等奠定基础。为此世界许多国家通过立法，将政府信息公开行为规范化，它们的成功经验对进一步改善我国政府信息公开制度具有重要的参考价值。对于公用事业服务提供方，它们负有公法上的特别义务，因此同样应当履行信息公开之职责：就政府特许经营而言，“有的立法明确要求经营者应当及时向社会公告特许经营项目的质量、技术标准以及其他关系公共利益、公共安全的信息”[9]；对于适用政府采购的事业性业务委托，目前中央及地方立法都没有明确将服务供应商的服务信息的公开义务，这是立法所需完善的。

其次，社会组织化制度。协商决策的核心理念在于受决策影响的公民都有权利与机会参与到决策过程中去，但事实上，在较为宏观的协商决策中，并不是所有利益相关人都有时间、精力及甘愿付出相应成本参与决策。作为对现实的妥协，必要的代表是制度化公共协商的恰当形式，并辅之于“协商性民意调查”等方法解决公民与代表间内在冲突这一制度性难题[10]。政治过程开始于某个集团或个人的利益表达，在我国，随着市场经济的发展与政府还权社会的推进，各种各样的社会组织正在蓬勃兴起，它们(尤其是非营利组织)代表处于不同立场的公民参与到行政决策之中去，其影响力远大于个体公民参与的影响力。行政机关对这些组织大可不必抱着过于警惕与防范的心态，而应允许、鼓励、规范各种社团的生成与正当活动，对《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规做必要的修改，放松规制，同等对待各种社会团体，对于弱势群体组织的建设，应给予一定的扶持，以增强这些群体在行政决策的话语权。

(二)行政协商决策规则制度

首先，赋予公民行政协商决策的启动权。政府控制下的公民参与只能被认定为弱势民主意义上的参与。政府部门单方确定的议题以及自上而下组织的“协商”，往往是政府掌握话语霸权。行政协商决策要实现开放性与动态性，公民启动协商决策实为必要。因此，行政协商决策要求在议题的形成阶段，通过制度设计来实现公民的议题形成权与决策启动权。笔者认为，相关法律规定至少应该包括议题由谁提出、如何提出、在何种条件下应该进行政府决策议程、政府对不纳入决策议程的议题应如何回应、公民可以通过何种途径追究政府不作为的责任等。

其次，规范行政协商决策过程中的话语秩序与话语权力。福柯认为：“在任何社会中，话语即是权力，因为那些对话语起决定作用的规则强化了有关何为理性、理智以及真实的判定标准，因而，站在这些规则之外发言，就要冒被边缘化和被排斥的危险。”[11]行政决策过程中各方的意见及利益都能被充分的重视，前提是建立起规范的话语秩序与话语权力。

法律应承担起提供达成话语共识的制度保障之职责，为协商各方搭建一个各方都能接受的沟通平台。尽管不同公共事务在决策程序上存在某些差异，但一个规范化的话语秩序与话语权力至少应该体现公开、自由、平等、充分、及时等特点，如此方能获得各方对行政决策制度的认同。另外，行政协商决策的过程不是无限期的，否则既不利于决策的效率，也可能会被某方采取拖延策略，致使其他方在厌倦、疲惫中被迫接受某一方案。当然，协商的期限并不是行政机关单方随意决定，它应该根据决策事项的性质、重要性、涉及人群等因素综合考量，为一般理性所能接受。

(三)建立责任追究制度

倘若行政机关缺乏公共理性，很难想象行政协商决策机制能够建立与持续。与其他协商不同，行政协商决策中行政机关与其他协商参与方地位并非完全平等，从寻租与便宜行事的角度看，我们很难获得支撑性理由认为行政机关具备建立协商决策的原始动力。为此，建立对行政机关及其工作人员的责任追究制度或许是我国目前宪政与政治框架下唯一可行的方法。

1.司法审查。我国现行《行政诉讼法》以人身权和财产权等实体性权利保障为目的，作为政治权利的参与权尚难以获得救济的切入点。尽管有学者提出，人民法院通过司法解释，公民以主观诉讼的形式，根据正当行政程序的基本要求对行政决策过程进行审查[12]，但这一建议在当下法院所具有的权限内恐怕还难以实现。更何况行政协商决策指向的公共事务，可能并不是针对特定的人，对公民的权利并不会产生直接的法律效果，公民以现行《行政诉讼法》为依据寻求救济困难更大。因此，或许唯有坚持“不破不立”之路径，通过较为全面地对《行政诉讼法》作出修改方能有效解决这一难题。

2.权力机关监督。在《行政诉讼法》不能有效提供救济、以司法监督迫使行政机关以协商方式作出决策的情况下，权力机关的有效监督将是改变这一现状的有效途径。譬如，人大以质询、特别问题调查委员会等形式，就重大行政决策中出现的各种问题进行追责，并提醒其加强行政决策科学、民主的必要性，以监督促使行政机关的“反省”，使其认识到协商是改善行政决策质量的重要方式。行政协商决策所可能产生的“正强化”与权力机关对传统行政决策的“负强化”，将有效培育行政机关的公共理性，激励其选择正确的决策方式。

3.行政决策评估。目前，我国不少地方政府制定了重大行政决策实施后的评估文件，体现了行政机关的自我拘束。不过，细究南京市、南昌市等政府制定的决策评估文件，可知评估基本围绕决策“实施”后的相关内容展开，对行政决策过程情况皆只字未提。一个决策的效果如何，决策执行固然重要，但是一个质量上乘的决策是基本前提，决策本身存在重要缺陷，就不可能取得令人满意的执行效果。因此，行政决策的评估，不仅包括决策执行过程与结果的评估，还应该包括决策制定过程的评估，重视行政决策中的协商程序，论证行政决策本身是否具有正当性，决策不仅要符合法律的要求，而且要体现民主的精神与价值。

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[责任编辑孙景峰]

OnDeliberativeDecision-makingofAdministrationandItsInstitutionalProtection

OUYANG Jun-jun，et al

(Yangzhou University,Yangzhou 225007,China)

In the existing administrative decision-making mode, citizens have no substantive power of discourse. So, using deliberative democracy theory to build a new type of executive decision-making model is the possible ways to change the status quo. The legitimacy of deliberative decision-making of administration could be reviewed from the premise, process and results of decision-making. But in practice, deliberative decision-making of administration may encounter a series of problems. Therefore, it is necessary that the institutional protection should be built from the basic system, the system of rules of deliberative decision-making and responsibility-assigning mechanism.

deliberative democracy;administrative decision-making;political participation;legitimacy;institutional protection

D693.6

A

1000-2359(2012)02-0038-04

欧阳君君(1981—)，男，江西新余人，扬州大学商学院讲师，苏州大学王健法学院博士研究生，主要从事公共治理理论与行政法基本理论研究；马岩(1976—)，男，安徽蒙城人，中共国家税务总局党校讲师，主要从事公共管理研究。

2011-12-13