人的心理效应对海事行政执法的影响

深圳海事局 黄志球 王泉博 陈伟建

海事官员在行政执法活动中既要履行国家赋予的法定职责，又有普通人的基本利益需求[1]76，在与之发生交互作用的领导、同事、下属、社会公众、行政相对人等组成的社会环境中不同程度地发生各种心理效应，这些心理效应对海事行政执法具有重要和特殊的影响。深入了解、准确把握、适当运用海事官员在行政执法过程中发生的心理效应的规律，是保障海事管理机构和海事官员依法履行职责、提高执法质量的迫切需要。

一、当前海事行政执法存在的突出问题

1.重领导指示，轻法律规定

这里所谓的“领导指示”，是在法律规定（包括法律、法规、部门规章、我国所缔结并已生效的国际条约等）之外，上级部门或上级领导就某一特定事项或某一方面工作提出的文件化或非文件化（如口头上或批示式）的指导性意见或要求，它是行政权力的一种重要的体现形式。应当肯定，领导指示对于工作的开展具有积极的意义，尤其是在法律规定不够完善的情况下，领导指示无疑具有方向性作用，是开展工作的重要依据。但随着法律规定的健全，对于属于法律调整的事项，领导指示理应让位于法律规定，唯有法律规定尚未明确又需要作出统一要求的事项，上级部门或上级领导方可作出指示。目前，得益于我国改革开放的不断深化，特别是依法治国基本方略的全面落实，海事管理法律体系日臻完善，海事管理机构及海事官员的依法行政意识明显增强。然而，海事行政执法存在的“权比法大”的问题，在某些时候、某些机构、某些个人、某些工作上表现得依然十分突出，如，某些法律法规颁布实施以后，不论是机构还是个人通常都按兵不动，只有上级部门出台实施细则以后，法律法规的实施才可能提上议事日程；对于法律法规调整的事项，缺乏经常化、长期化、规范化的管理，往往听从于上级部门或上级领导的指示，采取运动式的管理，上级重视，工作就抓得紧，抓得有成效，上级重视程度降低，或关注的重点转移，工作就有所放松，甚至置之不理；当领导指示与法律规定发生冲突，甚至行政执法受到来自上级的直接或间接干预时，往往选择沉默甚至屈从。

2.重主观判断，轻客观事实

主观判断是指人们依据自己的经验和对客观规律的自我认知，对客观存在作出的判断，它是相对于真实存在且不以人的意志为转移的客观规律而言的。“以事实为依据，以法律为准绳”是一切行政执法活动的首要原则。随着市场经济的发展和现代化建设的推进，海事行政执法所履行的职能、关涉的事项和影响的范围发生了显著变化，这更要求海事管理机构及海事官员在行政执法过程中谨守该重要原则。毋庸讳言，目前海事行政执法还存在单凭经验认识轻率作出判断和采取措施的风险。如，行政许可方面，随着管理要求的提高，行政相对人提交的文书材料较多，涉及的专业知识也较广，对各种文书材料进行核实的工作相当繁重，此时就容易犯经验主义错误；监督检查方面，由于其属于抽查性质，在检查的对象、内容和方法上有较大的弹性，更容易受到个人主观认识的影响；行政处罚方面，由于受到人力、精力、物力等客观条件的制约，部分违法事实取证困难，所需成本较大，加上行政处罚具有一定的自由裁量权，执法人员也容易根据经验判定案件性质、违法程度和处罚金额。

3.重执法结果，轻法律程序

法律程序是指人们进行法律行为所必须遵循或履行的法定的时间与空间上的步骤和方式，它是对人们行为的抑制，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。毫无疑问，在法律世界内部，既有实体性规范，也有程序性规范，但任何实体的目标定位都需要借助程序的技巧才能得以安排和落实，也就是说，法律上实体性的目标追求只有被装置于程序性的逻辑框架中时，才能真正体现出其实践意义。故而，在现代法学观念中，人们经常强调“程序是法律的生命”“程序优越于权利”，有人甚至明确主张“法即程序”。这说明，不触及程序问题，对法律最根本的问题便无着落。当前，由于对行政执法活动通常实施数目字管理，各项硬性指标的完成率就成为考核的重要依据。根据这一考核标准和方法，各项硬性指标的完成率在很大程度上决定着对海事管理机构及海事官员的绩效评价，乃至官员个人的提拔任用。因此，一些海事官员在行政执法的过程中，迫于各项具体任务、工作指标、考核标准的压力，加之自身程序意识淡薄，常常轻视、漠视甚至无视法律程序的规定，采取变通取巧的手段，抄便道、走捷径，或是采取实用主义的态度，选择性地执行法律程序的规定，对自己有利的就奉为圭臬，对自己不利的则弃如敝屣。[2-3]

二、海事行政执法存在突出问题的心理分析

行为科学的研究成果表明，人的行为的产生首先受心理活动的影响。因而，对海事行政执法存在的突出问题进行心理分析，无疑有助于更深刻地了解这些问题，进而采取更有效的解决办法。

1.乐队效应引致价值取向上的领导至上

一个乐队演奏乐曲要以乐队指挥棒为转移，在一个群体中大家的意见被个别人如领导或专家所左右，就称之为乐队效应。在组织中，领导起着关键性的作用，具有影响他人行为的能力，其他成员服从领导的指挥，这是组织得以存续的前提条件，也是乐队效应产生的重要基础。在我国这样一个权力相对集中的国家，领导在行政决策、人事安排、资源处置等诸多方面有着举足轻重的影响力和控制力，更是为乐队效应的产生和放大提供了丰沃的土壤，甚至形成了实际上的只对上负责、一切唯上是从的局面。对于组织成员个体而言，服从领导，不但是实现自身利益最大化的客观需要，也是最大限度规避风险的现实选择，因为决策是领导作出的，出现问题即便追究责任自己也负次要的。另外，由于这种心理在组织中普遍存在，群体的力量也会对成员个体产生强烈的影响，因为成员倘若违背领导指示，将面对巨大的压力，这种压力不仅来源于对领导权威的挑战，还来源于周围同事异样眼光所导致的孤立感，纵使领导指示与法律规定发生冲突，情形也不会发生质的变化，这就迫使一些成员违心地产生与自己意愿相反的行为。

2.定势效应引致思维逻辑上的经验优先

所谓定势效应，是指人们因为局限于既有的信息或认识的现象。人们在一定的环境中工作和生活，久而久之就会形成一种固定的思维模式，使人们习惯于从固定的角度来观察、思考事物，以固定的方式来接受事物。客观地讲，人的判断都具有一定的主观因素，在社会实践中产生的既有的信息和认识是人的判断的开端，对人们认识客观世界具有一定的积极意义。海事行政执法较之于其他行政管理工作，技术性和涉外性更强，一旦处理不当，不仅会对船舶营运产生影响，而且可能引发国际纠纷。因而，不少具体的工作要求海事官员具备较高的专业素养，而专业素养在相当程度上来源于对专业知识的学习和对实践经验的积累，这些习得的知识和经验对海事官员履行职责既有积极的作用，也有负面的影响。以港口国监督（Port State Control，简称“PSC”）为例，PSC是港口国当局为了确保船舶财产和人命安全、防止海洋污染，对抵港的外国籍船舶实施的以船员、船舶技术状况和操作要求为检查对象的一种监督与控制。PSC检查项目众多，但是内容基本固定。海事官员长年累月重复着类似的工作，时间一长，就容易对特定的对象和事物形成固定的认识和看法，即使外部环境发生了变化，这些固有的认识和看法也难以发生改变。这就使得海事官员在检查中，不论是对检查对象的选定，还是对发现缺陷的描述，都容易受到思维定势的影响，稍不留神就会犯下经验主义错误。

3.趋避冲突引致行为方式上的结果导向

趋避冲突又称正负冲突，是心理冲突的一种，指同一目标对于个体同时具有趋近和逃避的心态。这一目标可以满足人的某些需求，但同时又会构成某些威胁，既有吸引力又有排斥力，使人陷入进退两难的心理困境。海事行政执法工作中，海事官员按要求实现工作目标，会得到领导和同事的肯定，给自己带来有形和无形的收益，如获得荣誉、晋升职务、提高声望等，反之，则会得到负面评价，进而带来有形或无形的损失。而实现工作目标，在目前实施数目字管理的任务模式下，实质上是要完成大量具体而繁杂的工作指标，这就必然加大了海事官员的工作压力，需要他们投入更多的时间、精力和智力，有时甚至要牺牲个人休息时间。与此同时，随着海事行政执法的规范化、标准化、制度化，各项工作需要遵循的法律程序的复杂程度日益提高，海事官员面对的工作要求和成本支出也相应提高，这时，海事官员在实际行政执法过程中容易采取以我为主、为我所用的态度，一切以结果为中心，有选择性地忽略、淡化甚至扭曲法律程序，以期以最低的成本实现个人收益的最大化。

三、在海事行政执法中克服人的心理效应消极影响的对策建议

1.强化教育，引导海事官员开展心理干预

在看到心理效应消极影响的同时，也要认识到它具有积极的因素。如，乐队效应一方面会过分放大领导的影响力和控制力，窒息成员个体乃至组织的生机和活力，而另一方面，也有利于统一意志、凝聚力量；定势效应会导致经验主义，出现以偏概全的问题，但也能够通过对已有经验的运用，为解决新问题提供启示、参考和借鉴；趋避冲突会使人顾此失彼，但也能够促使人从矛盾的双方找出平衡点，达到比较理想的状态。因此，人的心理效应就好像一把“双刃剑”，它的好坏在于人们如何运用，换言之，只要对各种心理效应的消极影响有了良好的认知，就能把不良影响控制在最小范围内。政府公务员的心理干预工作目前在国外已经非常普遍，近些年在国内也得到了一定的重视，但是大部分工作往往侧重于公务人员这个特定身份所承受的各种心理压力，通过及时的心理干预确保公务人员的身心健康，却很少着眼于加强心理学知识的教育，最大程度地减少心理因素对行政管理工作的消极影响。为此，海事管理机构可以通过定期或不定期举办心理学知识讲座，普及基础心理学知识，尤其是对行政执法工作有影响的消极心理因素方面的知识，提高海事官员对人的心理效应的认识，从而强化自我心理干预，争取自己的行为向预期的好的方向发展。

2.落实责任，推动海事官员自觉依法行政

著名行政学家法约尔指出：“人们在想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力时的奖惩——奖励与惩罚。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡有权力行使的地方，就有责任。”[1]288但是，如果不落实责任，人就不会必然地正确行使权力，只有当不正确行使权力的成本大于收益时，人的经济理性才会驱动人自觉地调整自己的行为。目前，海事行政执法责任制基本建立，但还存在责任界定不清晰、责权关系不对等、责任追究难落实的问题。为了进一步完善和落实行政执法责任制，要按照统一、合理、适当的原则，对海事行政执法涉及的各个岗位和环节应当行使的权力和承担的责任进行甄别、厘定和配置，使每个岗位和环节的权责清晰、相互协调，从根本上解决长期困扰依法行政的“有权无责”“大权小责”或“无权有责”“小权大责”等问题；理顺各层级在权责体系中的关系，使之保持稳定、有效衔接，保证各层级在自己的权责范围内，对自己行为的后果承担责任；明确规定行政执法过错行为的情形和责任追究的主体、形式、程序，并对过错行为依法严格追究责任，做到违法必究、问责必严。

3.加强监督，促使海事官员防范违法行为

行政执法监督是一切国家机关、社会团体、政党、公民等对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法、适当进行监督、审查，以及采取必要的措施予以纠正的总称。近年来，海事管理机构为了促进执法行为的规范性、合法性，保障行政相对人的正当权益，建立了行政执法监督机制。但也应该看到，目前海事行政执法监督的重点相对集中于指标的完成情况，对执法程序的合法性、严密性、正当性关注不够，即使对执法程序进行监督，也大多关注形式，如文字记录等，对客观事实缺乏深入细致的检查，这就给弄虚作假的行为提供了条件。因此，行政执法监督不仅要对海事管理机构及海事官员是否严格按照法定的职权进行执法工作实行监督，也要对海事管理机构及海事官员是否严格遵守法定程序进行监督。对内应充分发挥自身监督机构对具体行政执法工作较为熟悉的优势，认真梳理执法工作的细节，加大对违法违纪行为的处理力度，避免内部监督流于形式；对外要接受社会公众，尤其是行政相对人的监督，广开言路，开门纳谏，认真听取行政相对人对行政执法工作的建议，并及时研究落实。

四、结束语

海事官员开展行政执法工作的状况，体现着政府的形象，也关系着行政相对人的权益，因此，必须保证行政执法工作的质量。但是人毕竟不同于机器，在作出具体判断和行为的过程中，难免受到各种心理因素的影响，这就要求我们提高对人的心理效应的认识，通过强化教育、落实责任、加强监督克服海事行政执法过程中人的心理效应的消极影响，发挥积极因素，为依法全面履职奠定坚实的基础。

[1]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析[M].北京:人民出版社,2002.

[2]尹磊.海事行政执法的主要风险及规避对策[J].中国海事,2009(4):28-31.

[3]王龙,万小明.对海事行政执法弊端成因及对策的思考[J].中国水运,2011(3):17-18.