《香港公约》所涉有关问题分析

交通运输部国际合作司 方 颖

一、《香港公约》制定背景

2002年，拆船所引发的安全和环保问题被正式提上国际海事组织（IMO）海上环境保护委员会（MEPC）的议事日程。2003年12月IMO第23届大会以第A.962（23）号决议的形式通过了《国际海事组织拆船导则》（以下简称《拆船导则》）。两年后，IMO第24届大会通过第A.980（24）号决议对《拆船导则》进行了修订。尽管《拆船导则》是一个基于“最佳做法”的建议性文件，但对拆船活动中所涉及的各利益攸关方——船旗国、港口国、拆船国、船舶所有人、拆船厂和造船厂都提出了具体的操作性建议，尤其值得一提的是导则中还特别引入了船舶“绿色通行证”、准备拆船和船上有害材料清单等概念，为日后出台的《2009年香港国际安全与无害环境拆船公约》（以下简称《香港公约》）奠定了良好的法律文件基础。

随着拆船问题的日益突出，IMO第24届大会还通过了第A.981（24）号决议，正式授权MEPC制定一份单独的强制性法律文件，以期有效解决全球范围内拆船活动所导致的安全、环境和职业健康问题。经过三年的讨论，MEPC第58届会议最终完成了拆船公约草案的制定工作。2009年5月IMO在中国香港召开外交大会，正式审议通过了《香港公约》。目前，已有法国、荷兰、意大利、土耳其、圣基茨和尼维斯签署了该公约（有待批准）。

二、《香港公约》的目标和结构框架

《香港公约》目前尚未生效，其有效性和执行力还有待观察，但可以肯定的是，《香港公约》的通过解决了拆船领域长期“法律真空”的难题，正如IMO前任秘书长米乔普勒斯先生所评价的：“《香港公约》首次以国际规则和标准的方式来解决拆船这一具有复杂性和多面性的问题。”

1.目标

《香港公约》具有三重目标：首先，从船舶设计、建造和运营方面确保拆船活动是安全和无害环境的；其次，拆船设施的运营和操作符合公约中有关安全、环保和职业健康的要求；最后，建立行之有效的拆船活动监管机制。用形象的比喻来说明，《香港公约》要做到的是对船舶“从摇篮到坟墓”的全程管理。

2.结构框架

与大多数IMO公约类似，《香港公约》由正文和附件组成，正文共21条，附件题为“安全与无害环境拆船规则”，包括4个章节和7个附录。4个章节分别对一般性要求、船舶要求、拆船设施要求以及通知和报告要求作出了详细规定；7个附录可以分为两大类，附录1和2是公约控制的有害材料清单，附录3到附录7是相关证书的格式。《香港公约》中的核心条款包括“有害材料清单要求”“检验和发证要求”“拆船设施批准”“拆船计划”“通知和报告义务”“公约的生效”以及“对拆船设施的监管”等。

按照IMO的习惯做法，为确保《香港公约》今后的有效实施，自公约通过后，MEPC一直致力于相关导则的制订工作，截至目前已完成并通过的导则有《有害材料清单制订导则》《安全和无害环境拆船导则》《拆船计划制订导则》和《拆船设施批准导则》，仍在制订中的导则有《检验和发证导则》和《船舶检查导则》。

三、有关问题分析

尽管《香港公约》的通过获得了国际海事界的普遍认可，但对其规范力和能否有效实施的质疑声从未停止。由于在《香港公约》通过之前，国际上一直由《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）规范拆船问题，因此，《香港公约》是否具备与《巴塞尔公约》同等的控制力一直饱受争议。另外，拆船活动所导致的环境污染中的责任归属和民事赔偿问题也得到了各方的高度关注。由于拆船活动的特殊性，如何对拆船设施这一链条终端进行合理有效的管控一直是各方争执的核心问题。同时，《香港公约》第四章报告要求中“私对公”的单向通知和报告机制也为公约的有效执行增加了不确定性。

1.《香港公约》与《巴塞尔公约》比较

《巴塞尔公约》自1992年生效以来，在控制有害废物越境转移方面发挥了重要作用。由于拆船领域一直没有出台国际性规范文件，且废旧船舶本身在拆解过程中也将产生很多有害废物，因此，长期以来，由《巴塞尔公约》对拆船问题进行规范获得了国际社会的普遍认可。而《巴塞尔公约》中的“减少有害废物的产生、有害废物就地处理、控制有害废物转移和改进有害废物处理技术”的多重管控原则对防止和控制拆船造成环境污染也取得了实质性效果。《香港公约》通过后，其是否具备与《巴塞尔公约》同等水平的控制力成为政府和业界讨论的焦点。这是因为《巴塞尔公约》第11条规定，有关控制有害废物及其他废物越境流动的双边、区域或多边协议在环境保护方面不得低于《巴塞尔公约》的控制水平。这就意味着《香港公约》对拆船问题的规范力应至少与《巴塞尔公约》的水平相当。

《巴塞尔公约》缔约方对“同等控制水平”的问题展开了多次讨论，争论的焦点主要集中在《香港公约》对待废旧船舶的态度以及控制废旧船舶越境转移的力度等。在《香港公约》下，废旧船舶不属于废物的范畴，而公约也仅对船上主要造成污染的有害材料作出了明确规定。只要符合公约的要求，废旧船舶就可合法地越境流动交付拆解。但公约同时也要求拆船设施必须符合安全和绿色拆船作业的要求，以避免造成安全和环境问题。从本质上来看，《巴塞尔公约》主要控制的是废物产生的源头，而《香港公约》希望实现的是对源头和终端的同时规范化管理。就此而言，在拆船问题上，《香港公约》更具针对性，比《巴塞尔公约》的管控范围更加全面深入。经过多番讨论，2011年10月召开的《巴塞尔公约》缔约方第十次大会已基本肯定了《香港公约》对拆船问题的控制和执行效力，从而进一步明确了《香港公约》作为拆船领域规范性法律文件的主体地位。

2.《香港公约》与“污染者付费”原则

作为旨在防止船舶造成环境污染的法规性公约，从某种程度而言，《香港公约》背离了“污染者付费”原则。按照这一原则，造成污染的一方有义务清除污染，造成环境损害的还须负责相应的损害赔偿。这一原则在拆船活动中的适用体现在船舶所有人在交付待拆解船舶之前，须对其进行“预清洗或预除污”。但是，《香港公约》中并未对船舶所有人的这一义务作出规定。

有一种观点认为，公约之所以没有作出相关规定是出于对待拆解船舶的安全考虑，因为“预清洗或预除污”将不可避免地降低待拆解船舶的适航性，可能影响船舶在前往拆船设施航行途中的安全。①Nikos Mikelis，“Developments and Issues on Recycling of Ships”，paper presented at the East Asian Seas Congress，Haikou City，Hainan Province，P.R.China，12-16 December 2006-3/1/2007，p4.姑且不论“预清洗或预除污”是否足够降低待拆解船舶的安全航行能力，上述解释也无法成为船舶所有人转嫁其义务的正当理由。从相关条款本身来看，《香港公约》所确立的是一种不加责任区别、普遍适用的有害物质的管理标准，如规定船旗国应要求其船舶所有人选取的拆船设施是经过批准并具备有害物质处理能力的。这一要求实质上是将“预清洗或预除污”的责任转嫁给了拆船国和拆船设施，而拆船活动造成环境污染的始作俑者，即船舶所有人则逃避了应有的义务。

此外，《香港公约》也未针对“污染者付费”原则中的损害赔偿责任作出规定，没有建立拆船造成环境损害的赔偿机制。建立这一赔偿机制的理想做法是设立“拆船损害赔偿基金”，按照一定时期内交付拆解船舶的吨位，由船旗国（船舶所有人）进行摊款，一方面用于拆船造成环境损害时的赔偿，另一方面用于激励和援助拆船国（拆船设施）进行技术升级和改造，确保按照公约要求进行安全和绿色的拆船作业。尽管IMO其他有关防止船舶造成污染的公约，如《经1978年议定书修订的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》中并未包含污染损害赔偿的规定，但IMO已有专门针对船舶运输油类和有毒有害物质以及船舶燃油造成污染的民事责任和赔偿公约（包括《1992年国际油污损害民事责任公约》《1996年国际海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿公约》和《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》）。由于拆船活动的特殊性，其在陆地上造成的环境污染具有更强的危害性和破坏性，这使得“预防加赔偿”的公约约束机制显得尤为必要。

3.对拆船设施的监管

与IMO以往通过的公约相比，《香港公约》在约束对象和履约主体上都有其独特性。首先，公约不但对船舶，而且对拆船设施都作出了明确规定；此外，公约的履约主体除了船旗国之外，还包括作用相当关键的拆船国，这也就意味着，在船舶方面，依然能够按照船旗国检验发证、港口国监督检查的方式实施监管，但在拆船设施方面，拆船国负有批准、管理和监督的多重义务。从国家管辖的角度看，拆船国对在自己领土管辖范围内运营的拆船设施享有监管权力是无可厚非的，但是从公约的履行效果看，这种完全内部的监管机制有可能不利于公约的有效实施。

拆船设施的监管问题在公约制定过程中一直是各方争论的焦点，以欧盟和环保激进组织为代表的一方曾坚持认为应建立一种外部审核机制，对拆船国的拆船设施进行定期检查，一旦发现任何不符合公约要求的缺陷，拆船国和拆船设施都将面临惩罚措施。而以拆船国为代表的一方则认为对拆船设施的管理是实施国家管辖的一种，具有排外性，因此坚决反对外部审核。在双方争执未果的情况下，IMO秘书处建议将公约纳入“会员国自愿审核机制”，随着该审核机制的日渐成熟和逐步强制化，对《香港公约》中拆船设施的监管问题也将迎刃而解。对此，拆船国也有不同看法，认为该审核机制目前还停留在自愿实施阶段，且审核的公约范围仅限于已经成熟的重要公约，将《香港公约》纳入该审核机制为时尚早。尽管意见分歧较大，但各方在《香港公约》通过前夕还是就拆船设施的监管问题达成了一个妥协方案，即规定由拆船国主管机关建立一种行之有效的监管机制，其中包括对拆船设施的检查和监督，并向IMO报告审查结果。

虽然公约已经通过，但有关拆船设施监管问题的争论仍未尘埃落定。据了解，目前欧洲委员会已草拟了欧盟实施《香港公约》的地区立法建议，其中规定拆解欧盟成员国籍船舶的拆船设施除须获得拆船国主管机关批准外，还须接受欧盟的实地检查。该法草案下一步将提交欧洲理事会和议会审议，一旦获得通过并生效实施，则意味着欧盟将率先以比《香港公约》更加严格的标准处理其废旧船舶。

从长远看，对拆船设施进行有效监管是《香港公约》实施过程中不可回避的问题，将直接影响到公约的执行力。由于公约中并未对拆船设施的外部审核作出规定，欧盟在公约生效前的过渡期内推行的这一单边做法将成为对拆船设施进行外部监管的一次“试水”，将为今后制定相关统一要求提供基础。不排除在公约生效后，IMO作为第三方选派专家对公约适用的拆船设施进行实地检查，以确保公约在全球统一有效实施。

4.通知和报告机制

《香港公约》中另外一个存在缺陷的方面是有关通知和报告的要求。按照公约规定，在拆船作业开始之前和完成之后，船舶所有人和拆船企业均有义务将相关情况分别通报各自的主管机关。但公约所采取的是“私对公”的单向通知和报告机制，并未对船旗国与拆船国主管机关之间的通报要求作出规定。换而言之，在未获得拆船国主管机关的“明示”同意下，废旧船舶将可能进入其拆船设施进行拆解。

这种通知和报告机制在理论上是不存在问题的，但在实践中则有可能出现操作性的漏洞。公约要求，拆船企业应在适当时候将其拆船意向和废旧船舶的相关信息通知主管机关。首先，由于公约要求通报的废旧船舶的相关信息有限，拆船国主管机关无从了解待拆解船舶是否已完全符合公约关于安全和环保的要求，因而可能无法作出合理的决定。此外，一般情形下，拆船企业会在废旧船舶抵达拆船国所辖水域后再向其主管机关通报相关情况，这时即便拆船国主管机关发现该待拆解船舶不符合公约要求，也很难再采取及时行动拒绝船舶入港。此外，一些环保组织甚至还担心，有些废旧船舶进入拆船国水域后直接在海滩上等待拆解，这样即便是拆船国主管机关最后否定了拆船企业的拆船意向，拆船作业也已基本是“既成事实”。

笔者认为，为使通知和报告机制充分发挥作用，船旗国与拆船国主管机关之间的直接通报是有必要的。因为在为待拆解船舶签发国际拆船准备就绪证书的过程中，船旗国主管机关将按照公约要求对待拆解船舶进行全面检验核查并掌握相关信息，如果拆船国主管机关能够在待拆解船舶交付到拆船设施之前了解到这些情况，将有助于作出合理决定，更好地杜绝违反公约要求的废旧船舶进入其拆船设施进行拆解。

四、结束语

尽管《香港公约》还有一些不尽如人意的地方，但不可否认，其首次为解决拆船问题建立了一个全球适用的法规框架，在对拆船所引发的安全、环保和职业健康问题进行规范的同时，也兼顾了拆船国家在拆船业促进经济发展方面的需求。虽然《香港公约》将于何时生效仍是未知数，但全球海事界对公约早日生效和实施抱有很高期望，而IMO也正在努力推动主要航运国家和拆船国家早日实施《香港公约》中的技术条款，为公约的生效实施奠定基础。可以相信，在国际海事界的共同努力下，《香港公约》在拆船问题上发挥应有作用也是指日可待的。