民事调解工作存在的问题及对策

赵 钟

(郑州铁路运输中级人民法院，河南郑州450045)

民事调解工作存在的问题及对策

赵 钟

(郑州铁路运输中级人民法院，河南郑州450045)

民事调解制度是我国民事诉讼中的一项重要的基本制度，然而，由于实践中过于强调调解结案，随之带来一些问题。在民事案件的审理中，应改变当前硬性规定高额调解率的做法，从切实提高司法人员的素质和裁判质量入手，做到调、判并重，调、判结合。

民事调解;问题;对策

民事调解制度是我国民事诉讼中的一项重要的基本制度，其发展亦经历了一个起伏历程，在上个世纪80年代末、90年代初，地方法院普遍设有经济纠纷调解中心，逢案必调，兴极一时，但物极必反，随着诉讼调解弊端的不断暴露和国家法治进程的加快，一步到庭的民事审判方式改革被提上日程并迅速推进，诉讼调解被搁置一旁。但随着改革开放的不断深入和经济、社会发展的深刻变迁，各种利益纷争不断加剧，各种矛盾纠纷呈现爆炸式增长并不断涌向各级法院，人民法院面临着前所未有的诉讼压力和信访压力，“一判了之”的审案方式显然已不能应对各种复杂局面，于是，最高人民法院先是提出“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的办案指导思想，继而又代之以“调解优先，调判结合”的指导思想，无一不是因应司法实践的迫切需求，尽力化解矛盾纠纷，努力构建社会和谐。在“调解优先，调判结合”的指导思想下，人民法院多措并举，多管齐下，辨法析理，调判结合，依法化解了一大批社会矛盾与纠纷，有效消除了多种社会不稳定因素，取得了良好的法律效果和社会效果，为构建社会和谐做出了巨大的努力和贡献。

一、当前民事调解工作存在的主要问题

然而，司法实践中，我们也注意到，迫于不断上涨的信访压力和稳定压力，有的法院已经把调解的重要性强调到无以复加的程度，有的更是规定了脱离实际的过高的案件调撤率考核目标，要求“全案调解，全员调解，全程调解”，并以此作为考核民商事审判工作得失成败的重要标准甚至唯一标准，这些做法同样带来了司法实践中的困惑和问题。

(一)过于强调调解有损当事人的正当权利

实事求是地讲，诉讼调解继承了我国“轻法理、重人情”、“以和为贵，重义轻利”的儒家传统道德，同时它更满足了“平和地解决纠纷”以维护政权稳定和社会稳定的诉讼价值标准，因而在社会矛盾的凸显期，对于维护社会稳定、消减信访压力具有重要的工具作用。但随着社会主义市场经济的建立和发展，社会主义民主法治理念不断增强，利益主体越来越多元，人们的权利观念越来越鲜明，一些旧有的社会价值观已经发生了重大变化，人们对诉讼目的的追求已越来越多地转向是非的分明和正义的实现，“维护自己的权利是对自己应尽的义务”，社会发展已进入一个“为权利而斗争”的时代，打官司已不再仅仅满足于纠纷的解决，过分强调调解必然有损当事人的正当、合法权利。

(二)过于强调调解有损司法的公正和权威

“调”声一片的司法实践，不仅与形势的发展有些背离，而且使法院的权威事实上受到了损害。法院办案最大的社会效果应该是指有利于当前的社会稳定。案件判下来，当事人不上访不闹事就是社会效果好，反之则不好。这种判断标准促使大多数法官在一些敏感的案件上，明哲保身，甚至牺牲司法公正迎合可能闹事的一方当事人。法官本来负有惩恶扬善的使命，但在这种口号的指导下，只能让正义退居其次;许多案件当事人既然选择了法院诉讼，当然是为了追求一个公正的结果，“讨要一个说法”，而法院竭力强调调解，并在考核指标的指引下，使得法官在民事案件审理中，可能违背当事人意愿，强迫当事人调解，甚至需要有理的一方当事人牺牲原则，委曲求全，而谁会闹访则似乎显得更加“真理在握”;在许多案件的调解过程中，法官更像“和事佬”，劝了东家，说西家，费时费力，费尽口舌，导致一些案件久拖不决，久调不决，不仅使有理一方的利益受到了损害，没理的一方更是因此得以拖延诉讼，最终导致当事人对法院、法官的不满，甚至使得部分当事人认为法律也不过是“和稀泥”。法律与道德的界限不再清晰，权利和义务的界限亦不再明显，法官已不再是代表神圣法律形象的使者，而成为一个善于说和的“乡村老人”。

(三)过于强调调解不利于上级法院审判监督指导功能的发挥

在高调撤率考核指标指引下，中级以上法院通过对二审案件的审理并通过维持、发回、改判等途径发挥审判监督指导的功能亦不断弱化。长此以往，司法权威的没落在所难免，一个真正意义上的法治社会的建成亦变得遥不可期。

(四)过于强调调解不利于司法功能的充分发挥

司法权的本质是裁判权，司法判决体现了国家法律对具体社会关系的认定和对社会生活的干预，充分体现了审判权的本质特征，具有特殊预防和一般预防的重要作用，兼具威慑预防与规范预防的重要效果。就特殊预防而言，一个高质量的司法判决就是给案件的双方当事人分清了是非，使民事违法行为得到制裁，使纠纷得到公断，使正义得到体现;就一般预防而言，一个高质量的司法判决就是一堂生动的法制课，更是给社会大众指明了行为的模式和方向，提供了相应的路径指引和价值判断，促成社会大众在法律情感上达到共鸣，有效增强民众的法律意识。由此可见，司法判决不可替代，应是法院结案手段和方式的真正常态。

二、解决问题的对策

针对过分强调调解带来的弊端，笔者认为，在民事案件的审理中，应改变当前硬性规定高调解率的做法，从切实提高司法人员的素质和裁判质量入手，做到调判并重，“能调则调，当判则判，调判结合”，而不必重判轻调或重调轻判。试提出以下建议:

(一)应当明确民事案件适用调解的范围

应当摒弃毫无限制地将所有民事诉讼案件都纳入调解范围的做法，放弃“全案调解”，适当控制诉讼当事人行使调解权的案件范围。对于适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的案件;民事行为无效应当给予追缴或民事制裁的案件;损害国家、集体、第三人合法利益，受害人未参与诉讼等案件排除在可调解案件之外，对于这类案件，应当充分发挥司法裁判特殊预防和一般预防的功能，给社会公众一个更为清晰的价值判断。

(二)应当实行调审适度分离，重构调解与判决的关系

调审合一的调解模式已经严重影响了我国民事审判程序的规范运作。可将法院调解从民事诉讼程序中适度分离出去，把调解交由专门的人民调解组织或社会法庭、社会法官，使调解成为独立于法院审判程序之外的替代诉讼的纠纷解决程序。进入诉讼后，除非当事人自行和解或双方当事人同时分别提出书面调解申请，法官不再主动进行调解，而是依法做出判决。

(三)严格坚持调解“查清事实、分清是非”原则

当前，有部分学者及法官认为，民事调解中的“查清事实、分清是非”原则剥夺了当事人的处分权，不利于提高办案效率，并且影响调解制度作用的发挥，从而建议将民事调解中“事实清楚、分清是非”原则删去，仅保留自愿原则和合法原则即可。笔者认为，调解坚持事实清楚、分清是非的原则更符合我国的司法环境。在个别法官的素质不高、一些当事人的法律意识不强、监督不到位的前提下，如果取消事实清楚、分清是非的原则，个别法官极有可能会以职权任意干预当事人处分权，可能会带来严重的司法专断和司法不公。既违背了设立调解制度的立法本意，又无法真正解决当事人之间的民事纷争。因此，调解应严格坚持事实清楚、分清是非原则，我们多年来的司法实践也证明，一份高质量的调解必然是事实清楚、是非分明、权责清晰的。

(四)严格限制当事人对调解书反悔的权利

我国《民事诉讼法》第91条规定:“调解未达成协议或调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。”据此规定，当事人在诉讼中达成协议，该协议对当事人双方并无约束力，调解书送达时，当事人任何一方无论以何理由均可以反悔。这种制度设计，从表面上看似乎赋予当事人更多的诉讼权利，给予其反悔权，让其有机会考虑，以弥补其上诉权的丧失，而实际上则是对当事人处分权的一种“放纵”，与现代契约精神不符，与调解本身的价值功能也不协调，它对当事人调解过程中的草率随意行为起到鼓励作用，同时也助长了随意毁约的不诚信风气，客观上损害对方当事人或双方当事人的利益，并有悖于效率、效益原则，应当从立法上对该权利严格限制。

(五)明确检察机关对民事调解的监督

检察机关对民事调解实施法律监督于法有据，抗诉权是实施法律监督的主要手段。但法律只规定检察机关对法院的生效判决和裁定的抗诉权，对法院调解的抗诉权没有明确的法律条文。调解书同法院判决一样都是解决实体问题的法定方式之一，生效的调解书具有法律约束力，调解书自然应当包括在检察机关的监督范围之内。检察机关的监督不但能更好地维护当事人的合法权益，而且也能确保国家法律的统一正确实施，维护司法公正。

调解和裁判的目的都是化解矛盾，定纷止争，过于偏废任何一方，必然在司法实践中带来相应弊端。更清晰地界定调解与裁判的界限，更明确地界定调解与判决的功能，“让上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”，才能促使二者在司法实践中更加健康发展。取消片面的考核指标论，不再主张全案调解、全程调解、全员调解，也许一时会带来上诉案件的大幅上涨，但只要我们着眼于长久治本之策，从真正提高法官的综合素质和司法能力入手，从不断提高司法裁判的质量入手，并配之以严格有效的案件质量评查和监督管理措施，当司法真正具有权威的时候，当人民法院真正能够成为“社会公平与正义的最后一道防线”的时候，“案结事了”的目标一样是可以实现的。更重要的是，铢积寸累之下，它对公众法律意识的养成和提高更将起到春风化雨之功效，对法治社会的建成更将是善莫大焉。

Abstract:Civil Mediation System is an important basic system in civil litigation of our country;however，due to too much emphasis in the practice of mediation，it brings some problems.In civil cases，through improving the quality of judicial personnel and the quality of mediation and judgment，we should change the current mandatory mediation from high rate，pay attention to both mediation and judgment，combine mediation and judgment.

Key words:civil mediation;problem;countermeasures

(责任编辑 王 勇)

Problems and Countermeasures of Civil Mediation

ZHAO Zhong
(Zhengzhou Railway Transportation Intermediate People’s Court，Zhengzhou，Henan 450045)

DF72

A

1672-2663(2012)03-0100-03

2012-05-08

赵钟(1972-)，男，河南漯河人，郑州铁路运输中级法院民一庭庭长，二级高级法官。