《动物防疫法》在实践中的逐条应用（6）

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

接上一期，继续就《动物防疫法》第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条规定在实践中的应用进行简单介绍，仅供参考。

一、关于从事动物和动物产品经营等活动禁止性规定的实践应用

《动物防疫法》第二十五条规定：禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：

1.封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；

2.疫区内易感染的；

3.依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；

4.染疫或者疑似染疫的；

5.病死或者死因不明的；

6.其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的。

第二十五条是动物卫生监督机构在执法办案中适用次数最多、办案量最大的法律规定。笔者从广西开展的动物卫生监督执法案卷，以及全国官方兽医师资培训班和第一期全国官方兽医师资能力提升培训班（2012年11月26～30日，广西南宁）提供的案例分析汇编材料中粗略统计，适用《动物防疫法》第二十五条查处的案件竟然占了全部案件的60%左右，其中还不包括应当适用第二十五条而未适用的错误案件。可见，《动物防疫法》第二十五条在实践中非常重要，因而需要熟练掌握、深刻领会、准确适用。具体要注意以下几个方面：

（一）注意禁止的环节 对动物来说，是指屠宰环节、经营环节和运输环节；对动物产品来说，是指生产环节、经营环节、加工环节、贮藏环节、运输环节。除了“动物饲养环节”外，基本涵盖了从生产到流通的各个环节。所以，在执法办案时，在环节上必须与法律规定的禁止环节相对应，不能生造出类似“动物饲养”这样的禁止环节，以免导致案件“案由不准”、“定性错误”。

（二）注意禁止的类别 第一类，是封锁疫区内与所发生动物疫病有关的动物和动物产品。包括封锁疫区内患病动物的同群、同类动物，以及与患病动物能够发生相互感染的其他种类的动物，以及这些动物的产品等，这些动物及有关物品都是病原携带者，可能造成动物疫病的传播、扩散，甚至危害人体健康，必须限制流通。第二类，是疫区内易感的动物、动物产品。具体指容易被疫区内所发生疫病的病原微生物感染的动物、动物产品。这类动物、动物产品带有或可能带有病原微生物，具有与染疫动物同样的危害性，如果进入流通环节，极易造成疫病流行，给养殖业生产及人体健康带来危害，因此，法律规定禁止经营。第三类，是依法应当检疫而未检疫或者检疫不合格的动物、动物产品。在执法办案中，这一项规定适用得最多。未经检疫的动物其健康状况不明，没有被确认为达到检疫合格要求，未经检疫的头、蹄、毛、皮、肉、内脏、血液、脂等产品同样可能污染病原，如果这一部分和检疫不合格的动物、动物产品进入流通环节，将可能造成疫病流行并危害人体健康。第四类，是染疫和疑似染疫的动物和动物产品。对染疫动物和动物产品加强控制是不言而喻的，很容易理解。但对疑似染疫即指在经检查初步怀疑其感染动物疫病而尚未最终确认的动物和动物产品进行严格限制，还是有较多的非专业人士感到不理解。不久前在修订《广西壮族自治区动物防疫条例》过程中，有个别人大常委会委员就“疑似染疫的动物和动物产品采取严格措施的规定”提出质疑，认为只是“初步怀疑”就严格处理与“保护相对合法权益”相悖，必须要删除这样的规定。最后，法规起草部门解释说《动物防疫法》第二十五条中有这样的禁止性规定，地方法规并没有违反上位法，获得该委员的认可。同样，由于不理解，在现实监督执法过程中，对疑似染疫动物和动物产品的处理，也是引起各方争议最大的事情。第五类，是病死或死因不明的动物和动物产品。根据《病死及死因不明动物处置办法（试行）》，其基本要求是“四不准一处理”，即不准出售、不准转运、不准加工和不准食用病死或死因不明动物，要按照规定进行无害化处理。第六类，是其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的动物、动物产品。这里的“动物防疫规定”是特指由农业部颁布的，与《动物防疫法》相配套的管理办法、检疫规程、技术标准等规范性规定。在现实中，经医学实验后的动物、实施猪旋毛虫检验剩下的膈肌样品等应当属于此“其他类动物、动物产品”，应当禁止经营。广西某动物卫生监督机构根据群众举报，运用此项规定，曾经查处过一些单位和个人将做过医学实验的兔肉、猪旋毛虫检验剩下的膈肌样品卖给饭店用作饮食等违法行为。

（三）注意罚则的差异 对于违反第二十五条规定的动物违法屠宰者、经营者、运输者，以及动物产品违法生产者、经营者、加工者、贮藏者、运输者，《动物防疫法》第七十六条规定，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚。

仔细推敲不难发现，对违反第二十五条规定的处罚，在适用上是有区别的：一是不适用于饲养环节。在饲养环节不按规定处置染疫动物的，适用第七十五条进行处理处罚。二是对依法应当检疫而未检疫的动物、动物产品，适用第七十八条规定进行处罚，不能实施“没收违法所得和动物、动物产品”的行政处罚措施，且处罚额度不同（为同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款）。三是对检疫不合格（包括经补检后不合格）的动物、动物产品，按七十六条处理处罚，意味着应当没收动物、动物产品，有违法所得的没收违法所得，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款。四是把握“违法行为环节”认定上的误区。广西某动物卫生监督机构在冷冻库查出一批动物产品未附有检疫证明，于是以违反《动物防疫法》第二十五条第（三）项为由，定性为“贮藏依法应当检疫而未检疫动物产品案”进行查处，拟依照（只能依照）本法第七十八条的规定进行处罚，办案途中经研究却发现第七十八条根本没有规定动物产品“贮藏”环节，变得处罚无依据的“骑虎难下”之势，遂求助笔者。笔者认为“依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚”，其本意仅仅是指对“违法行为后果”的承担，即仅仅在处罚额度上要求按照七十八条规定的额度执行，但在“违法行为环节”的认定上，还是依照第二十五条所列的环节进行逐一对应，而不必考虑第七十八条所列的环节（其缺少动物产品加工、贮藏这两个环节）。因为，对“依法应当检疫而未检疫”的处罚适用，起始是建立在第七十六条规定的基础上经指引而来，其表述的重点在“依照本法第七十八条的规定处罚”的“处罚”两个字上，所以不必考虑第七十八条所列的环节，只适用其规定的处罚额度标准即可。

（四）注意补检的适用 对依法应当检疫而未检疫的动物、动物产品，需按照第五十九条第一款第（三）项的规定进行补检，这是前置条件。视补检后的情况作出不同的处理处罚，经补检后合格的，适用第七十八条处理处罚。动物、动物产品未经过检疫，且经补检后不合格的，构成两个违法行为，但只按第七十六条处罚，不再适用第七十八条处罚。检疫不合格的动物及动物产品，必须按照有关技术规范要求进行无害化处理，不能经营和加工利用。本来，既然第二十五条已经规定“禁止”了，就不应该出现第五十九条第一款第（三）项“进行补检”这样自相矛盾的规定，可以说这是《动物防疫法》的最大立法缺陷。

二、关于动物疫情报告规定的实践应用

《动物防疫法》在第二十六条对“动物疫情报告”作出了规定，执行这条法律规定时，应当注意以下几点：

（一）清楚负有动物疫情报告的义务主体 主要包括几类：一是从事动物疫情监测的单位和个人，即各级动物疫病预防控制机构及其工作人员；二是从事检验检疫的单位和个人，即动物卫生监督机构、出入境检验检疫部门及其工作人员；三是从事动物疫病研究的单位和个人，即从事动物疫病研究的科研单位和大专院校及其工作人员；四是从事动物诊疗的单位和个人，包括动物诊所，动物医院，以及执业兽医和乡村兽医等；五是从事动物饲养的单位和个人，包括饲养场、养殖小区、农村散养户以及实验动物、观赏动物、宠物等各种动物的饲养单位和个人；六是从事动物屠宰的单位和个人，指各种动物的屠宰厂（场）及其工作人员以及在农村为农民自用动物提供屠宰服务的个人；七是从事动物经营的单位和个人；八是从事动物隔离的单位和个人；九是从事动物运输的单位和个人。总之，凡是直接与动物接触的以及最易发现动物疫病的单位和个人，都是责任报告人。

在动物卫生监督执法实践中，应当要重点关注从事动物饲养以及从事动物经营这两类的单位和个人，由于其自身利益的需要，他们往往千方百计隐瞒、不报告疫情，并且隐密性强，往往难以发现。广西某动物卫生监督机构查处一起“某养禽场不履行报告动物疫情义务”的案件，案件线索来自其内部职工举报，提供了该场大批量掩埋病死家禽的现场照片作为证据，才得以查实，对该场实施了行政处罚。

（二）清楚受理动物疫情报告的责任主体 主要有三个责任主体，一是当地兽医主管部门；二是当地动物卫生监督机构；三是当地动物疫病预防控制机构。动物疫情责任报告人只须选择“向当地兽医主管部门、动物卫生监督机构或者动物疫病预防控制机构报告”的某一机构报告即可，而不是向三个机构都报告。笔者认为，此项法律规定过于“硬性化”，没有概括全面。作为动物疫情报告责任人，除向“当地”以外，向“外地”县级以上兽医主管部门、动物卫生监督机构或者动物疫病预防控制机构报告行不行？向乡镇畜牧兽医站这样的基层动物防疫组织报告行不行？另外，既然从事“动物疫情监测、检验检疫”的单位负有“报告动物疫情”的义务，那么，动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构便成了即是“动物疫情报告的义务主体”，又是“受理动物疫情报告的责任主体”，有“自相矛盾”之感觉。

（三）清楚动物疫情报告的关键要求 一是时限上的要求，必须是“立即”报告。二是处置上的要求，作为报告人，要“采取隔离等控制措施，防止动物疫情扩散”，作为接到动物疫情报告的单位，要“及时采取必要的控制处理措施”。三是报告程序上的要求，即“按照国家规定的程序上报”， 不得直接发布动物疫情信息。按照以上这三点关键要求，有关主体是否及时报告、是否采取措施、是否造成疫情扩散、是否擅自发布疫情信息等，在执法过程中将作为有权机关追究相关责任人责任的重要指标。

（四）清楚不履行动物疫情报告义务的处罚 根据《动物防疫法》第八十三条规定，从事动物疫病研究与诊疗和动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输，以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，不履行动物疫情报告义务的，由动物卫生监督机构责令改正，拒不改正的，对违法行为单位处一千元以上一万元以下罚款，对违法行为个人可以处五百元以下罚款。而对兽医主管部门、动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构以及其工作人员，因为他们是国家的工作机构，对其违法行为的责任追究与相对人不同，地方各级人民政府、各有关部门及其工作人员有不履行动物疫情报告义务的，适用第七十二条处理的处罚。对动物疫情报告责任人以外的其他单位和个人，虽然也要求有报告动物疫情的义务，但没有规定他们承担不报告动物疫情方面的法律责任。

三、关于动物疫情认定权限规定的实践应用

《动物防疫法》第二十七条规定，动物疫情由县级以上人民政府兽医主管部门认定；其中重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，必要时报国务院兽医主管部门认定。

此处规定了普通动物疫情和重大动物疫情的认定权限，即原则上普通动物疫情由县级人民政府兽医主管部门认定，但重大动物疫情由省级人民政府兽医主管部门认定，只有在必要时，才报国务院兽医主管部门认定。在实践中，这样的规定为快速处置动物疫情提供了法律依据。因为，处置动物疫情必须建立在对“动物疫情认定”的基础之上。而“县级人民政府兽医主管部门即可认定动物疫情”为及时处置、防止疫情扩散提供了便利。某养牛场的牛群发病，县兽医主管部门作出封场三个月，期间不得引进、出售牛只的决定，该场以县兽医主管部门影响其生产经营为由，提起行政诉讼要求赔偿损失。诉讼中，“县兽医主管部门是否违法”成为争议的焦点之一，这涉及到“动物疫情的认定权限”问题。答辩中，被告的辩护思路是：县兽医主管部门之所以作出封场三个月、期间不得引进、出售牛只的决定，是基于该养牛发生了疫情，而法律规定“动物疫情由县级以上人民政府兽医主管部门认定”，且“县级以上地方人民政府兽医主管部门主管本行政区域内的动物防疫工作”、“有关单位和个人，应当遵守县级以上人民政府及其兽医主管部门依法作出的有关控制、扑灭动物疫病的规定”，所以，县兽医主管部门并没有违法。由此可见，法律规定“动物疫情的认定权”具有较重要的现实意义。

四、关于动物疫情通报、动物疫情公布等规定的实践应用

《动物防疫法》第二十八条对“重大动物疫情通报”作出了规定，即通报的主体是“国务院兽医主管部门”，发生人畜共患传染病的，是县级以上兽医主管部门与同级卫生主管部门“双方相互通报”。第二十九条对“动物疫情公布”作出了规定，即公布的主体是“国务院兽医主管部门”，公布要求做到“及时”，公布的范围是“向社会”，其他单位和个人不得发布动物疫情。第三十条规定了任何单位和个人不得瞒报、谎报、迟报、漏报动物疫情，不得授意他人瞒报、谎报、迟报动物疫情，不得阻碍他人报告动物疫情。

在实践中，为加强动物疫情的管理，有关行政机关和动物卫生监督机构适用第二十八条、第二十九条、第三十条规定来查办案件还是不少的，在此仅作简要介绍：如果有关行政机关未通报动物疫情或者擅自发布动物疫情，则按照《动物防疫法》第六十九条规定进行追究；如果其他管理相对人擅自发布动物疫情信息，则按照《动物防疫法》第八十条第（三）项规定由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上一万元以下罚款。如果违反了第三十条规定，对国家行政机关及其工作人员，按照第七十二条规定进行追究；对养殖户等其他相对人，则按照第八十三条第（一）项规定，由动物卫生监督机构责令改正，拒不改正的，对违法行为单位处一千元以上一万元以下罚款，对违法行为个人可以处五百元以下罚款。