提高海警海上执法能力对策研究

陈俊名

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

提高海警海上执法能力对策研究

陈俊名

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

提高海警部队海上执法能力是维护国家海洋权益、打击海上违法犯罪以及部队自身发展建设的需要；针对海警在海上执法方面存在的问题，应采取有效的应对措施，加快建设步伐，不断提高海警海上执法能力。

海警；海上执法能力；对策

公安边防海警部队是公安机关部署在海上的一支重要执法力量，其执法质量的好坏、执法能力的高低，直接关系到部队职能作用能否充分发挥，对维护海上治安稳定和国家海洋权益有着十分重要的影响。加强海警部队执法能力建设，提高执法能力对进一步加强海上治安管理、边防管理工作，充分发挥海警部队的职能作用，具有十分重要的意义。

一、提高海警部队海上执法能力的必要性

（一）维护国家海洋权益的需要

进入21世纪，争夺海洋战略地位与资源的斗争日趋激烈，各国纷纷调整海洋权利主张，推动海洋向国土化方向发展。当前，我国维护海洋权益和利益面临十分严峻的形势，一方面管辖海域国土化成为国际大趋势；另一方面，东亚“海洋圈地运动”进逼瓜分我国管辖海域。我国享有历史权利的传统渔场被瓜分、蚕食，驱赶、撞沉、抓扣我国渔船的事件屡见不鲜。有些国家的船只擅自进入我管辖海区，从事海洋调查和科学研究，甚至进行刺探我国沿海情报的间谍活动，不仅扰乱了我国渔船民海上生产、生活秩序，侵犯了我国渔船民的合法权益，威胁到渔船民的生命财产安全，而且损害了我国政府的声誉，影响了我国沿海地区的安全与稳定。因此，为维护国家主权和海洋权益免受侵害，保护我国生产作业船舶的安全，迫切需要提高海警部队海上执法能力，把海警部队建成一支强大的、具有较高的执法能力的综合性海上执法队伍。

（二）打击海上违法犯罪活动的需要

近年来，随着国内“海洋经济”的地位与日俱增，沿海地区已成为我国经济最发达，经济活动最活跃的地区。我国管辖海域内各种违法犯罪分子活动频繁，尤其是走私、偷渡、抢劫、贩枪贩毒、盗窃等各种违法犯罪活动有日益加剧之势。而且，海上违法犯罪分子的作案手段越来越高明，实施海上犯罪的装备也越来越先进，尤其是走私船，其船速快、抗风能力强，并配备大功率电台，有的还配有卫星导航设备，其海上犯罪活动越来越向国际化、智能化、专业化发展。因此，只有不断提高海警部队海上执勤执法能力，海警部队才能更有利、高效的打击海上违法犯罪活动，才能更好的维护海上治安秩序。

（三）海警部队自身发展建设的需要

近年来，在经济全球化背景下，我国经济得到了长足的发展进步，综合国力得到不断增强，国际地位得到不断提升，我国承办的重大国际型活动也越来越多，海警部队承担的责任和使命也越来越重大，例如北京2008奥运会安保、2010上海世博会安保。

但对于目前来说，与美国海岸警卫队或者是我国周边的日韩等国的相关海岸警备机构相比，海警部队的功能定位、职能范围、配套法律、武器装备上都有不小的差距，但从长远来看，我国海警舰艇随着形势任务的发展需要，必然向大型化发展，武器系统的综合性能得到提升，舰载直升机也会逐渐投入到维权、执法中去，海洋立法也将得到进一步加强。只有进一步将海警的建设发展置身于全球海洋经济和我国海洋战略及安全大局的大背景下，才能真正担负起海上“维权、执法、服务”的重任，承担起“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”的三大政治任务和社会责任。

二、当前海警部队海上执法能力存在的主要问题

《公安机关海上执法工作规定》的实施，虽然使得海警部队的“执法地位”和权限得到明确，解决了长期制约海警部队执法开展的瓶颈问题。但是，由于受诸多因素的影响和制约，海警部队在执法过程中也暴露出了一些亟待解决的问题。

（一）缺乏高效率的、可操作性的执法依据

目前，规制海警部队海上执法的法律主要依据有《中华人民共和国领海及毗连区法》、 《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、 《中华人民共和国人民警察法》、《公安机关海上执法工作规定》（以下简称《规定》）及其相关海上执法的法律、法规、规章。近年来，虽然我国在海洋立法方面取得了很大的成就，海洋法律体系已经基本建立。但不难看出既有立法对海警部队海上执法规定得不够全面，且多是一种原则性的规定，缺乏可操作性，并缺乏相关的配套法规和实施细则，给实际执法造成困难。

如《规定》是规定海警部队海上执法中主要的法律依据，给海警部队海上执法提供了法律依据，但该《规定》仅仅只是一个部门内部规范性规章，而不是出自国家法律或行政法规，其法律效力低，不能完全确定海警部队的执法主体地位和权限。又如《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》都只有寥寥十几条，在很大程度上是罗列了《联合国海洋法公约》相关的原则性规定。国内法毕竟不同于国际公约，国际公约由于缺乏一个超国家的强制执行机构，起到的作用往往只是指导性的；而一个国内法则必须具有很强的可操作性才能起到应有的作用。比如，对于海警部队的紧追权、登临权等部分内容只是对《联合国海洋法公约》内容的简单照搬，至于具体的实施细则，以及哪些情况下可以实施紧追、登临，紧追过程中的具体措施和要求如何等等, 并没有进行详细规定。

（二）硬件条件较差

1.舰艇装备总体落后

目前，海警部队的主力执法舰艇与美、日、韩等发达国家海岸警卫队相比，我国海警部队大多数执法舰艇的排水量都在600吨以下，仅有极少量千吨级的舰艇，且普遍功能单一、续航力和抗风力差，在处置恶劣海况、气候条件下的突发事件时，一方面，舰艇操纵困难，速度慢，很难及时赶到事发海域；另一方面，在恶劣的海况条件下，海警部队现有的舰艇装备不能完全的保障自身的航行及其他方面的安全。但是，随着海上船舶数量的不断增加，活动范围的不断扩大，海警部队的出警范围也越来越大，出警频率越来越高，舰艇数量少、执勤海区面积大的矛盾越来越突出。再者，舰载直升机能进一步提升舰船的执勤执法综合能力，具备海上侦察、跟踪、监视、搜救和通信中继等功能，但到目前为止，海警部队却一直都没有装备舰载直升机。因此，要提高海警部队执法能力，就必须得加强海警部队装备建设。

2.舰艇通讯设备型号不统一

通信工作是海警部队执勤执法的保障核心，也是提高执法能力的核心工作。通信技术属于高精尖技术，发展日新月异。当前，由于海警部队舰艇型号的不同、吨位大小不等，导致所配置的通讯设备的种类和型号不统一。即使是同一系列的舰艇，在通讯设备的配置上也存在差异。由于通讯型号不一、参数不同,导致编队执行任务时，兼容性不好。且有的海警部队先期服役舰艇的雷达等通讯设备，已经使用了多年，甚至十年以上，设备老化严重，故障频发，性能低下。

（三）教育水平不同，素质参差不齐

目前，海警部队的执法人员主要来自海警学院、武警学院、部分海军舰艇学院的毕业生，以及地方入伍的大学生，致使海警部队执法队伍的人员结构、文化水平以及综合能力良莠不齐。由于毕业学校不同，所受的教育和训练也有所不同，导致自身执法能力能力参差不齐，以至于整条舰艇的执勤执法能力、综合素质等方面也有高低之别。教育文化水平的差异，导致舰艇执法人员在一些执法理念和学习能力等方面也有所差别，这些差别的产生不仅仅影响单一舰艇的战斗力的形成，而且也会大大制约舰艇联合执勤效益，不利于海警舰艇联合执勤遂行海上重大勤务。

（四）缺乏针对性训练

训练工作是海警部队一项基础性、长期性的系统工程，服务于执勤执法工作，直接关系到部队战斗力的生成。随着海上治安形势的不断变化，以及兵员结构的不断调整，海警部队在舰艇针对性训练上面临着新问题。一是缺乏实战训练。受传统的训练思想的影响，海警部队近几年训练的侧重点是以单兵技能训练为主的，虽然平时也进行一些舰艇部署操演等综合性的协同训练，但这些训练没有近似实战的环境，没有“现场处置”的过程，达不到部队训练的目的。二是海警部队在平时的训练中，对执法训练不够重视，如对于如何规范、快速、有效地取证、询问、笔录等方面的学习缺乏相关培训机制，不利于进一步提高海警官兵的依法处置的能力。

三、提高海警部队海上执法能力的措施

为更圆满完成国家和法律赋予海警部队的神圣使命，鉴于当前情况，结合部队的实际情况，应及时采取以下有效的应对措施，确实全面提高海警部队海上执法能力。

（一）加强立法，明确海警执法地位

已经制定并实施的《规定》只是专项性的行业法，缺乏并且不配套、不系统，应尽快制定一部法律效力较高、内容较全面、确定海警部队执法主体的法律。应把加强海警海上执法的立法工作作为国防、海洋立法的一个重要内容，或单独设立一部法律来规范海警部队海上执法，或在相关海洋立法中把海警海上执问题独立设章，专门规范。该法律既要明确海警部队的执法地位、执法权限，也应当与其他海上执法部门的职责、权限区别开来。此法既要规范平时执法，又要满足战时的应急应战；既要注重国防效益，又要注重经济效益；既要满足国防和军队需要，又要符合市场经济规律；既要体现强制性，又要体现正当性、合法性；既要维护良好的军政军民关系，又要维持和谐的海上执法工作开展；既要体现中国特色，又要与国际惯例接轨。

（二）加大管理，优化组合，提高舰艇装备性能

现代海洋管理具有海空一体，远岸执勤的发展趋势，需要强有力的装备保障。因此，对于海警部队来说，改进和提高现有舰艇装备性能是圆满完成海上执法执勤任务的基础和保障。首先，加大管理，优化组合。要按照舰艇装备使用保养的相关规定来建立严格规范的管理体制，坚持实行装备检查制度，定期召开经验交流会；要细致分析现有舰艇装备的性能参数，合理划分任务职责，将装备性能差、老化严重的舰艇部署到近海或任务较轻的海域执勤；将装备性能好、技术参数高的舰艇部署到远海或任务繁重的海域执勤；根据海上执法执勤任务的不同，科学搭配舰艇，最大限度地发挥现有舰艇装备的整体性能。其次，加大舰艇设备日常维护保养力度。对于雷达、AIS、GPS等精密通导仪器，要在严格落实检查、保养、维修制度的基础上，应根据仪器设备自身的使用、性能和构造原理，进一步加大维护保养力度，保证舰艇在执勤执法或者遂行海上重大勤务期间少出故障，乃至不出故障，从而确保海上执法执勤任务的圆满完成。最后，在将来建造新的执法舰艇的过程中，应该有计划、有组织的建立大型、中型、小型舰艇，不断增加海警部队的执法纵身，把海警部队打造成一支既能在近海执勤执法，也能在远洋执勤执法的高素质综合队伍。同时在建造新型舰艇的过程中，应该注意舰艇设备的统一，例如在建设相同型号的舰艇上，该类舰艇要在发动机、螺旋桨以及通导设备上要统一型号，乃至小到一颗螺丝钉上也要统一型号，型号的统一可减轻日常维护的压力，也能更进一步解决海警维修保障能力不足的问题。

（三）健全教育培训制度，提高队伍素质

俗话说“打铁还需自身硬”，针对目前海警舰艇官兵综合素质滞后于海上执法工作需要的状况。首先，要把好人才引进关，抬高海警部队“门槛”，严把海警警官的招收关。有计划、有步骤地将既懂舰艇、法律知识有具有丰富实践经验的专业人才和既懂外语又了解周边国家海上法律法规知识的特殊人才挑选到海警部队中来，同时又要避免海上执法人员的频繁调动，注重专业人才的培养和储备，逐步建立完善专业人才队伍的人才库和人才使用、管理机制。其次，要加强与海警部队执法相关的教育机构的建设，充分依托武警学院、海警院校以及地方高校的师资力量进行院校进修，在学习舰艇专业理论知识基础上，加大边防常用法律、法规课程的学习，努力培养具有一定的法制专业知识和技能的高素质执法干部，全面提高舰艇官兵的执勤执法能力。再次，要把加强执法培训工作摆在重要位置。通过理论教育、定期培训、知识竞赛等手段，将边防常用的法律、法规、规章等知识纳入培训内容，制定严格的培训、考核计划，强化岗位训练，全面提高海上执法办案人员的舰艇、法律知识。最后，还要注意外语口语的学习与培训。海警部队在执行维权行动和国际警务合作时，若无法进行一般的语言沟通来跟他国沟通是不行的。通过系统的教育培训，真正的把海警海上执法干部打造成“懂舰艇、懂法律、懂侦查、会办案、会正确使用保养办案器材”的复合型人才。

（四）加强合作，密切沟通，提高海上执法能力

就目前海上治安形势看，加强海上执法部门的沟通协作、形成合力才能更好地维护我国海洋权益，确保海上治安秩序的稳定。首先，要加强部队内部执法力量的协同，加强相邻总队之间、总队内部边防支队与海警支队之间的协作配合，定期召开工作情况交流会，集中组织海上统一行动和专项斗争。其次，要加强与地方涉海部门的沟通联系，实现与海军、海事、渔政等涉海部门的互通、互信、互助，建立海上管控的“无缝联结”体系。

近期，随着南海形势的日益加剧，远洋联合执法已成当前的热点问题。为有效维护我国海洋权益不被他国侵害，应进一步加强海警部队与其他执法单位的联合执法合作。如海警部队有着良好的技术战术水平，且有着丰富地近海执法战术运用的经验，但舰艇装备却相对落后，且远洋执法经验较少，而海监船大，远洋执法经验丰富，但其无舰载武器，且缺乏一定的执法战术的相关训练，双方可通过相关的合作，互相学习，优势互补，形成远洋联合执法的合力，不仅能有效打击海上各类违法犯罪活动，确保海上治安秩序稳定，更能有效维护我国海洋权益，增强我国海上执法力量的实力。

（五）开展针对性训练，提高综合执法能力

1.训练要贴近实战

在抓好基本知识、基本技能、基本体能战术训练的基础上，以战位训练为立足点抓基础训练，以海上勤务为重点抓应用性训练，以提高处突能力为着力点抓安全性训练，重点开展离靠码头、舰艇紧急备勤备航、一级执勤准备、岛礁区、雾航、浅水区、大风浪等复杂气象条件下航行训练及拦截、围控、跳帮、检查、押解等技战术训练，切实提高官兵的实战技能和战术意识，达到训以致用、训用结合的目的。

2.坚持制度练兵

在制度科学的训练标准的基础上，还必须建立严格的考核机制。对照事先制定的训练标准和规范，对参训官兵进行考核验收，对于发现的问题要及时改正，只有这样，才能不断增强海警官兵的执勤执法能力。

3.训练要着眼长远

虽然目前海警部队的执法舰艇各异，但随着海上维权所面临的任务越来越艰巨，海警部队的舰艇将来会朝着大型化方向发展，新型执法舰艇标准排水量也应在3500t左右，具备10000n·mile的续航力，保持50天左右的自持力，稳性满足在各种装载状态下抗蒲氏风力11级以上的军船要求，且舰载直升机会投入海警执法维权战斗中去，武器装备也会进一步增强。在大吨位舰艇装备部队之间，我们应该有计划地组织部队针对性训练，如舵令操纵舰艇，组织定点抛锚、火炮射击演练，宁可让人等装备，也不可让装备等人。目前，海警部队的千吨前虽不多，但我们可以通过与海监、海事等部门的合作，有针对性地加强在千吨级舰艇上的训练，这样既能加强两部门间的协同配合，也能为海警部队将来在千吨级舰艇上联合执勤执法积攒经验。

[1]杨波:加强海警部队处置突发事件能力建设问题研究[J].海洋开发与管理,2006,（6）.

[2]徐葆正:海警舰船分析[J].航海工程,2008,（6）.

[3]张云博,黄耀东,张惠忠.新时期海警部队海上执法面临的挑战及对策研究[J].海洋开发与管理,2009,（2）.

D631.1

A

1672-6405（2012）04-0076-03

陈俊名，男，中国人民武装警察部队学院兵种战术学专业海上战术方向硕士研究生。

2012-10-30

张钦