河南地方政府在政策性农业保险发展中的角色分析

程丽英

(河南工程学院经济贸易系，河南郑州451191)

我国是自然灾害频发的国家，每年因自然灾害所造成的农业损失非常巨大，严重影响了农业生产者的正常生产经营和工业发展。为了降低自然灾害对农业生产和工业发展的不利影响，充分利用保险分担农业自然灾害风险损失，我国自2004年起实施政策性农业保险，2007年开始实施农业保险保费补贴政策，即由中央财政补贴农业保险保费，地方政府财政配套补贴。全国农业保险的保费收入从2006年的8.5亿元上升到2011年的170亿元，中央财政累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元，为“三农”提供的风险保障资金逾1.5万亿元，［1］有力地保障了农业生产和发展。

一、河南地方各级政府在政策性农业保险中的角色

2008年河南作为农业生产大省成为农业保险的试点省份之一，当年的农业保险保费收入为4.34亿元，2009年达到5.3亿元，2010年却下滑至1.77亿元。2010年比2009年下降66.23%，在全国排第17位。［2］这与第一产业生产总值全国排名第二、粮食总产量连续年居全国首位的农业大省地位极不匹配。2009年保费之所以大幅增加，是因为省政府对试点地区试点险种给予了鼓励和扶持，农业保险承保机构所承保的险种没有出现亏损。2010年保费收入之所以大幅下滑，一是因为农业保险承保机构按照政府设定的保费标准经营农业保险时出现了较大亏损，二是因为一些地方政府对农业保险的认识不到位，缺乏主动性和积极性。由此可以看出，在落实财政补贴农业保险保费政策上，河南地方政府既发挥了积极的促进作用，又存在角色定位不清、越位或缺位等方面的问题，影响了农业保险保费的增长。认清地方政府在政策性农业保险中的角色有助于推进农业保险工作。在贯彻农业保险保费补贴政策中，河南地方各级政府承担着不同角色。

(一)省政府在政策性农业保险中的角色

省政府每年的农业保险工作方案规定了它在农业保险中的角色主要是:

1.农业保险的主导者

在实践中，由于农业生产者通过农业保险转移风险的意识不强，商业性保险公司不能有效聚集同质风险，所以农业保险在河南一度进展缓慢。政府主导后，农业保险规模大幅增长，但2010年保费收入大幅下滑。保费收入无论是大幅增长，还是大幅下降，都与政府的主导作用直接相关。当前河南地方各级政府主导政策性农业保险的方式一般是通过设立由农业部门、气象部门、财政部门和保险承保单位构成的工作组来协调政策性农业保险工作，农业保险效率和效果明显提高。但在政府加强主导的同时，保险机构在政策性农业保险中的经营主体地位无形中有所弱化，影响了保险机构的积极性，进而影响了保费的稳定增长。

2.农业保险保费、费率和保险金额的制定者

河南试点政策性农业保险的险种、保险金额、费率和保费是根据每年全省农业生产的平均物化成本(包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本)以及种植区域发生损失的风险概率(单一风险概率)来确定，承保保险公司没有变更的权力。

3.部分农业保险保费补贴的承担者

河南地方各级政府对省内所开展的农业保险进行保费补贴有两种情况:一种是中央政府财政补贴保费的40%，省级财政补贴保费的25%，分别补贴能繁母猪、奶牛、水稻、玉米、棉花、小麦等险种的保费;另一种是中央政府和省政府不予补贴，由市、县两级政府财政补贴，险种只有烟叶和肉鸡两种(详见表1)。

表1 河南地方各级政府财政补贴农业种植业保险保费的比例［3］ 单位:%

(二)市、县级地方政府的角色

在农业保险中，市、县两级政府的角色不容忽视。无论是中央补贴保费的农业保险还是地方补贴保费的农业保险，能否实施的关键都在于市、县政府财政补贴是否到位。当前市、县政府在农业保险中的角色主要是:

1.农业保险政策的执行者

多数市、县都是在省政府的农业保险工作方案确定后，按照省政府指示制订各自的方案。市、县政府在险种、保险费率、保费和保险金额方面没有决定权，只能执行省政府的规定。

2.农业保险保费部分补贴的承担者

与省政府相比，市、县政府承担补贴的角色更加突出。有中央财政补贴保费的，市、县政府负担补贴的比例小一些;没有中央财政补贴保费的，市、县政府负担补贴的比例则要大一些(详见表1)。这无疑给市、县财政增加了不小的负担。从补贴流程上看，只有农户和当地政府将各自承担的保费缴齐后，才能获得上级政府的补贴。但是补贴直接补给了承保农业保险的公司，当地政府除了需要拿出一部分财政收入进行补贴之外，并没有其他利益可言，因而降低了当地政府推动政策性农业保险的积极性。

二、当前河南地方各级政府在农业保险中存在的问题

近年来政府主导的农业保险的确极大地促进了农业风险管理，为农户转移风险提供了有效途径。但是政府主导的农业保险在高速发展了几年之后，很多地方出现了农业保险规模停滞不前的现象。河南农业保险规模在2009年达到最大规模后开始下降，主要原因是政府角色定位不清，在参与农业保险经营管理中同时存在过度介入和介入不足的矛盾现象。

(一)省政府过度介入和介入不足

1.省政府过度介入保险经营

保险经营是一个专业性很强的行业，它涉及精算、风险分析、风险管理等方面的专业知识，保险专营机构通过专业人才完成这方面的工作。而政府的主要职责是服务公众，为社会提供公共产品。保险经营既非政府职责，也非政府专长。

但现实情况是不擅长经营风险的省政府取代了以经营风险为生的专业保险机构的角色，忽视了不同地区所面临的风险不同、风险出现的概率不同等因素，依据年均农业生产物化成本制定保费、保险金额，在全省范围内实行统一标准，从而导致农业保险承办机构在经营过程中出现不同程度的损失，积极性受到严重影响。河南省政府为了降低农民的负担，将水稻和棉花的费率由2008年的8%调整为2010年的6%(详见表2)，［3］但是北京师范大学和人保财产总公司共同承担的“全国种植业保险区划”课题组根据不同地区所面临的不同风险及风险出现的概率所设计的费率计算模型，测算出河南省的水稻费率应该为 11.3%，棉花费率应该为18.0%。［4］两者之间之所以有这么大的差距主要是因为站位不同。政府从发生风险时保险金额弥补农业生产者的生产成本损失的角度出发，课题研究单位是从农业保险承保单位风险管理的角度出发，即站在经营政策性农业保险公司的角度进行分析和测算，二者应有机结合，确定符合实际、有助各方互利共赢的保险金额、费率和保费等标准。

表2 2010年河南省农业种植业保险保额、费率情况［3］

政府越位制定的保费、保险金额导致承保农业保险机构在经营农业保险时出现赔付率过高、经营亏损等现象，降低了承保机构经营农业保险的积极性，从而影响了农业保险的发展。

2.省政府介入不足

(1)在保险种类上介入不足。目前，省政府只对基本的种植和养殖业给予一定比例的保费补贴，对特色种植业并没有给予应有的扶持。如中牟县是经济作物主产区，其生产的西瓜、草莓、大蒜等是河南经济作物的主要供给品种，但是省政府农业保险工作方案只是鼓励市、县政府开展特色农业保险，并没有给出具体的扶持政策，将保费补贴的财政负担转移给了下级政府。相比较，上海当地政府通过开发新的保险品种，对本地的蔬菜种植户给予农业保险补贴，增强了种植户承担市场风险的能力。

(2)对经营农业保险的机构扶持不足。目前，在河南经营农业保险的机构主要是中华联合财产保险股份有限公司和中国人民财产保险股份有限公司在河南的分公司。这两家保险公司是综合性的财产保险公司，它们除了经营农业保险外，还经营其他财产保险业务，在农业保险上的损失可以通过其他保险业务的赢利来弥补，也就是所谓的“以险养险”。但是政府不给予一定的经营补贴，仅靠营利性保险机构的其他保险业务弥补农业保险的亏损，势必会降低保险机构的总体赢利状况，保险机构开展农业保险的积极性也随之降低。

河南农业保险采取的是农户自愿方式，也就是说，只有在农户自愿参保并交纳由其承担的保费后，由各级政府承担的保费才会进入承保机构的账户。这样一来，尽管政府指定了上述两家保险机构承保河南的农业保险，但是保险机构并没有主动开展农业保险业务的动力。政府对经营农业保险的机构补贴不到位而制约农业保险发展的情况随之出现。

(3)对巨灾风险分担介入不足。农业原保险承担的是农业生产单位同质风险中风险个体的风险损失，当自然灾害发生导致同质风险单位全部受损时，农业原保险则无力承担损失赔偿。这就需要通过建立巨灾风险分担机制来分担巨灾风险所造成的损失。巨灾风险分担机制一般是通过再保险即原保险业务经办机构通过购买再保险将风险转移给再保险公司。但农业一旦发生自然因素引起的巨灾风险，即使是再保险，很多时候对自然灾害产生的巨大损失也难以承担。因此，除了再保险分担一部分巨灾损失外，政府还应该通过建立巨灾风险基金来分担一部分巨灾损失。河南省的巨灾风险分散机制是由承保农业保险的机构来建立的。

《河南省2010年农业保险工作方案》要求承保农业保险的保险机构把省政府承担的种植业险种保费补贴资金作为巨灾风险准备金，实行专账管理，逐年滚存，直到资金积累达到年度平均保费收入100%左右时为止。［3］由此规定可以看出，在建立巨灾风险分散机制方面，河南省政府并没有给予资金上的扶持，只是将其承担的原保险保费补贴转为巨灾风险补偿基金。若当年的农业保费收入低于当年的农业赔付率，而且没有发生巨灾风险，农业保险的承保机构则不能动用这部分原保险保费收入，其营利能力必然下降。另外，根据规定，农业保险再保险的主体是经营农业保险的保险机构，政府并不给予政策上的扶持和经济上的补贴。这两个因素叠加在一起，就会出现因政府在巨灾风险分担机制上的缺位而影响巨灾发生时保险机构的支付和赔偿能力的情况。

(二)市、县政府介入不足

由于农户参保必须自愿以及市、县政府保费补贴必须先行到位，所以市、县政府尤其是县级政府在指导村、镇开展农业保险中的作用显得尤为重要。无论开展哪种政策性农业保险，都需要县级财政提供保费补贴资金，因此，县级财政收支状况、农业保险经营好坏对其政绩的关联程度是影响当地农业保险能否发展的重要因素，也是影响市、县政府主导政策性农业保险是否到位的重要因素。实践中，市、县政府在农业保险中存在的问题主要是介入不足。

1.对农业保险经营机构业务开展介入不足

河南农业种植和养殖多以家庭为单位，这就为农业保险业务带来了不便。一方面，农业生产者拥有影响农业保险经营者决定其是否承保、理赔的信息;另一方面，农业保险经营者拥有保险承保责任、免责等保险专业知识的信息。各自独有的信息优势容易导致双方片面寻求自身利益最大化，出现保险业务办理纠纷。为减少和避免纠纷，需要由中间人建立信息沟通机制，但目前的农业保险机构尚没有信息沟通机制，其在各地的分支机构也仅限于县级，在乡镇和行政村基本上没有派出机构。县级政府可以充分利用对乡镇的管理权，在行政村设立农业保险协助单位，并建立保险双方的信息沟通机制。由于农业保险规模大小和追求经济增长的目标不一致，所以县级政府建立信息沟通机制的动力不足，在协助农业保险经营机构开展农业保险上介入不足。

2.财政补贴农业保险保费介入不足

农业保费规模越大，市、县政府财政资金投入越多，在财政收入既定的前提下，增加对农业保险保费补贴投入，势必会压缩其他方面的财政支出。当地政府在权衡利弊后，很有可能选择放弃对农业保险保费进行补贴，或者消极对待政策性农业保险，降低对农业保险的保费补贴。这也是河南省种植业和养殖业保费补贴在没有中央和省政府补贴的情况下开展不起来的主要原因。

三、河南地方各级政府矫正角色的主要措施

要使河南农业保险真正发挥经营风险和风险管理的功能，地方各级政府需通过一系列的改进措施矫正角色，修正越位或缺位。

(一)省政府应采取的矫正措施

1.下放农业保险经营权力给农业保险经营机构

政府在确定好保险的种类后，应充分利用农业保险经营机构经营管理风险的专业知识，由它们根据不同投保单位风险状况来决定保费、费率和保险金额等。政府所要做的就是随着风险大小的变化而相应增减保费补贴，同时运用组织领导职能，协调农业部门、气象部门、水利部门、民政部门在农业生产过程中为农业生产者提供多方面帮助，降低自然风险给农业生产带来的不利影响，通过降低风险发生的概率和风险损失来降低农业保险险种的费率。

2.扩大农业保险保费补贴种类和范围

与其他农业生产大省相比，河南农业保险补贴种类少，保险覆盖面窄。由于没有省财政提供的保费补贴，加上一些市、县政府财力不足，所以除了中央财政补贴保费的险种之外，河南增加的保险险种只有肉鸡和烟叶两种。在已开展的八九种农业保险中，除玉米种植在全省开展保险外，其他险种都是在选定的地区进行试点。这与河南农业大省的地位极不相符。因此，省财政应该增加财政补贴投入，加大对特色农业产品的保费补贴力度，扩大保险险种并覆盖全省，以撬动社会各方面资金参与农业保险。

3.对农业保险经办机构给予扶持

当前全国和河南农业保险的经营原则是“低保障，广覆盖”，即主要保障农业生产者生产的物化成本，对应的是低保险费率。低保险费率为农业保险经办机构经营农业保险实现收益带来了困难，农业保险经办机构不得不通过开展其他保险业务来弥补农业保险经营上的损失，这严重影响了其经营农业保险的积极性。因此，为了提高农业保险经办机构办理农业保险的积极性，要对涉及农业保险业务的保险机构给予税收方面的优惠及相应的补贴，同时将省政府有决定权的非农业保险业务如政府投资的项目工程险、隶属于政府的办公设施财产险等交由办理农业保险业务的保险机构，让其“以险养险”。

4.建立政府主导的巨灾风险分散机制

洪涝、飓风、干旱等自然灾害所造成的农业损失巨大，无论是原保险还是再保险都没有能力单独承担如此巨大的损失，因此，必须由风险承担共同体分散巨灾风险所带来的损失，而不是由目前的承保机构单独承担。具体操作上，一是效仿北京市政府作为投保主体代替承保农业保险机构与中国再保险集团签订农业再保险合同，变农业保险承保机构自愿选择再保险为强制进行农业再保险，二是在积极争取中央财政补贴支持的同时，省、市、县各级地方政府要从财政收入中拿出一部分资金，建立农业巨灾风险基金，实现专项管理，并通过稳健的投资实现该基金的保值增值，以分担巨灾给农业造成的巨大损失。

(二)市、县政府应采取的矫正措施

市、县政府尤其是县级政府是农业保险发展的主力军，因此，要设法调动县级政府参与农业保险的积极性。

1.将农业保险完成情况纳入考核体系

当前我国对地方政府的考核主要是以经济增长为主要指标，从而导致地方政府过度追求经济增长。对于以农业为主的地方来说，要求其尽力做好农业保险工作除了会增加其财政负担之外，还会增加其完成经济增长目标的难度。因此，对以农业为主的地方，只有把农业保险完成情况纳入政府工作考核体系，才能提高县级政府参与农业保险的积极性。

2.加大对贫困县的转移支付

河南当前的农业保险政策中需要市、县政府负担相应的保费补贴比例，县级政府负担的比例比市级政府多，这导致农业保险规模越大，县级财政负担的比例越大，对于财政收入少的贫困县来说实施补贴的难度更大。为了提高县级政府参与农业保险的积极性，有必要降低县级财政补贴比例。一是增加省、市政府财政补贴比例，二是提高农户和合作社的保险保费负担比例。提高农户和合作社的保险保费负担比例，可能导致农户和合作社放弃投保。对此，根据美国的实践经验，农业保险保费补贴的效果要好于农业直接补贴，因此，应通过降低农业补贴数额、增加农业保费补贴来减轻农户农业保费负担。

［1］杨晶晶.农险公司“以险养险”急破盈利困局［N］.中国经营报，2012－02－11(10).

［2］孙兆震，张培娟，李画.河南:建立农业保险的可持续发展机制［N］.中国保险报，2011－07－07(12).

［3］河南省政府 2010年农业保险工作方案［EB/OL］.(2010－06－28)［2012－03－20］.http://www.henan.gov.cn.

［4］北京师范大学，人保财险总公司.全国种植业保险区划研究报告［R］.(2011－05－26)［2012－03－20］.http://wenku.baidu.com/view/10a018fc0242a8956bece496.html.