宏观调控相机抉择法律问题思考

□李大毅

( 山西大学法学院，山西 太原 030000)

相机抉择这一宏观经济学中的重要概念，在国家宏观调控领域发挥着不可忽视的作用。实践中，如何实现职能部门抉择行为的同步性、有序性和准确性，成为摆在学界面前的一大难题。

一、国家宏观调控中的“相机抉择”问题

(一) “相机抉择”问题的提出。相机抉择的提出源于经济运行中的不确定性。实践中，国民经济的发展运行总是表现出极大的不确定性。由于经济周期及来自自然、政治、社会等各方面因素的共同影响，整个国民经济发展处在一个复杂多变的动态过程当中。这具体表现为社会总供给和总需求的不断变化、各种经济指标难以预测的起伏涨落，以及全国乃至世界性经济危机的潜在威胁等[1]。不确定性的出现，一方面不利于国民经济长期稳定的发展，为国家经济安全带来了隐患；另一方面也增加了经济运行的不可控性，给国家经济宏观调控工作的开展带来了难度。因此要实现国家宏观调控目标，就不能用静止的眼光看待经济发展，在调控工作中采取一成不变的模式。正是基于这样的考虑，经济学家在宏观调控理论中提出了“相机抉择”这一概念。

(二)“相机抉择”的内涵与理论意义。“相机抉择”最早来源于凯恩斯学派理论[2]。这里所谓“相机”，就是要求国家宏观调控主体将经济运行中的各种不确定性因素纳入考虑范围，并在此基础上对经济发展的未来走向做出合理预测。而接下来的“抉择”，则要求调控主体根据自己对经济状况的判断，有针对性地选择产业、价格、财政、金融等不同经济调控工具，根据现实要求灵活采取扩张或紧缩性的经济、行政手段，对国民经济发展进行有效的干预和调控。“相机抉择”最大的理论意义在于其灵活性。由于经济发展不确定性的存在，不同时期的经济状况表现出不同的特点，其问题与相应的解决方法也各不相同。这客观上要求作为经济调控的主体的国家在处理经济运行中的问题时应当有所作为。而“相机抉择”的提出，正为国家发挥能动作用提供了条件与理论支持。

(三)“相机抉择”在实践中的问题。宏观调控实践中，相机抉择理论由于其本身特点与缺陷，因而也产生了许多问题，具体表现为以下几个方面：

抉择具有滞后性。虽然相机抉择的客观依据是现实经济状况，但由于从调控部门对现实经济状况有一个全面的把握到其在此基础上做出抉择、实施调控，有一个明显的“时间差”。在这段时间内，经济运行仍然处在持续的发展变化之中，因此很可能出现当根据“抉择”做出的调控手段运用于实践时，其已不再适应现实需求的状况[3]。

抉择后果难以控制。由于相机抉择是用不确定的经济调控手段来应对经济发展中的不确定性，因此其能否起到促进经济良性发展的作用，取决于是否能够对现实经济发展状况有一个准确的把握与预测。一旦抉择主体判断失误，在此基础上采取的一系列调控措施将起到相反的作用与效果。因此如何确保抉择最终的结果也是一项复杂的课题。

可能造成职能部门对经济的过度干预。承认相机抉择，就是要赋予政府职能部门在经济调控手段的选择与运用方面相当大的自由裁量权。而这种对经济发展干预的权力一旦失去控制，后果将十分严重：一方面会限制市场竞争，不利于经济自由发展；另一方面，也给少数人滥用手中权力的“寻租”行为提供了条件和借口，最后只能带来加剧经济混乱的后果。

综合来看，相机抉择上述几个方面的问题，都根源于职能部门做出抉择的随意性。因此，想要保证相机抉择的最终效果，就必须对职能部门的抉择行为进行必要的限制与规范。于是，相机抉择的法制化问题就此提出。

二、“相机抉择”法制化分析

(一)“相机抉择”法制化的必要性。所谓相机抉择法制化，就是运用法律手段对宏观调控中的相机抉择行为进行规范，将相机抉择纳入法律规定的范畴。相机抉择法制化的必要性表现为以下几个方面：首先，法制化能够保证相机抉择的规范性与确定性。一旦将相机抉择纳入法制化范畴，就意味着一项“抉择”的做出，从最初对经济形势的判定到最后实际调控措施的采取，每一个环节都必须按照法律规定的程序进行。这样可以避免出现未经科学论证“拍脑袋”式的决定，保证经过“抉择”之后能够形成一个规范与确定的经济调控方案。其次，法制化能够减少职能部门滥权与寻租的可能性。对相机抉择的法制化，从另一种意义上讲也是对职能部门权力的约束和监督。将职能部门所掌握的权力限制在法律规定的必要范围之内，从而在根本上防止各调控主体越权办事、以权谋私情况的出现。最后，法制化能够有效提高相机抉择的效率和质量。通过法律法规对抉择做出的条件、程序等方面给予确定指引，明确了调控主体在做出抉择时的职权和责任，有效节约了从经济状况出现到抉择做出之间的“反应时间”，避免了“采取措施滞后于现实需求”的情况，大大提高了相机抉择的准确性，使抉择真正能够适应现实经济发展的需求。

(二)“相机抉择”灵活性与法律规范稳定性之间矛盾的解决。要充分发挥相机抉择在实践中的作用，有效应对经济运行中的不确定性，就必须赋予“抉择”最大程度的灵活性与自由度。但另一方面，法律规则是一种确定指引，具有很强的稳定性，二者间似乎存在矛盾。法制约束下的相机抉择是否仍然能够发挥其作用？笔者认为，应当从以下三方面看待这一问题：首先，相机抉择“灵活性”与法律规范“稳定性”都是相对的。“灵活性”仅指确定的调控主体在其职权范围内具有灵活选择的权力，并非意味着选择的内容、方法和手段可以任意为之，不受任何限制。而法律的稳定性也仅表现为规范一旦确定非经法定程序不得随意更改，而不是不顾现实情况僵化地执行法律条文。因此两者的根本精神是一致的，并不存在不可调和的矛盾。其次，法律与相机抉择在宏观调控实践中有各自的优势与不足，可以互为补充。正是因为经济运行中瞬息万变的“不确定性”无法通过法律条文予以全部囊括，才需要通过相机抉择的灵活来进行补充性调整。但当相机抉择由于其任意性而无法对经济发展进行有效调整时，又需要法律规范对其的指引和约束。只有将二者的优势统一起来，才能确保抉择功能最大限度的发挥。最后，法律规定是相机抉择的效力来源与实施保障。在一个法治社会中，政府职能部门的一切行为都需要经过法律授权才具有正当性，其在宏观调控中的相机抉择行为也不例外。法律背后的国家强制力是职能部门做出抉择后采取的调控手段得以实施的有力保证。因此，法制化是国家进行宏观调控相机抉择的逻辑起点和必由之路，职能部门的抉择行为必须在法律的规范下进行。

(三)“相机抉择”法制化的方法与内容。如何实现相机抉择的法制化？换言之，也就是与相机抉择有关的法律规定应当包括哪些内容？在现实中，法律对宏观调控相机抉择的规制主要从以下几个方面展开：首先，是对“抉择”的主体和范围做出规定。即明确哪些机关和部门有在经济调控中进行相机抉择的权力，指出哪些问题是需要进行相机抉择的“过程性管理”问题，哪些是无需进行抉择的“秩序性管理”问题。[4]避免抉择时由于部门间权责划分不明确造成的“争权夺利”或“推卸责任”的情况。其次，是对“抉择”的程度和程序做出规定。相机抉择必须把握必要的限度和遵循必要程序，只有整个抉择过程都严格依照程序规定办事，不超越由法律明确予以规定的必要限度，最后抉择的效果才能够保证，否则将造成对市场规律的过度干涉。再次，是对“抉择”采取的措施和手段做出规定。为了将抉择的结果落到实处，应采取何种必要手段，如何采取这些手段，也不宜对调控机关采取完全放任的态度，而是应通过法律规定予以原则性的统一规范。最后，是对“抉择”之后的保障与救济做出规定。法律具有国家强制性，能够确保经抉择采取的调控手段得到有效实施。另一方面，由于抉择而对调控相对方产生的不利影响也需要通过法律的可诉性进行弥补与平衡。

三、“相机抉择”在宏观调控法律实践中的运用

(一)宏观调控法“相机抉择”问题遵循的一般原则。将相机抉择运用于宏观调控法律实践当中，首先需要根据相机抉择的基本特点，确定规范抉择展开的一般法律原则。一般来说，在与相机抉择有关的立法中所应遵循的主要原则包括以下几点：

有限抉择原则：首先抉择的范围要以调控部门的职权为限，不能越权决定其他部门职责范围内的事项。其次是抉择程度以促进经济健康有序发展必要为限，严格控制采取调控手段的程度，避免因为抉择错误给经济带来难以挽回的负面影响。

科学抉择原则：相机抉择必须以经济发展的客观规律为依据，在获得准确可信的经济数据基础上，运用现代经济学研究的理论成果，对经济发展运行态势得出全面准确的判断预测。再根据宏观调控工作中长期积累的经验，最终决定所采取的具体调控措施。

审慎抉择原则：国民经济宏观调控所涉及的问题十分复杂，这就要求调控主体在进行抉择前，必须综合考虑当前经济状况、社会大局、国内外形势等多方面因素谨慎地做出判断，不可随意为之。

(二)“相机抉择”在宏观调控法各组成部分中的应用。宏观调控法是一个复杂的体系，其主要由产业立法、价格立法、财政立法、金融立法等几大部分组成[5]。由于相机抉择在宏观调控工作的每一个组成部分中都起着十分重要的作用，因此与其相关的立法中也不可避免地涉及到“抉择”法制化的问题。例如，在产业调控中，就需要把握各相关产业间的关系及其在国民经济中的地位，确定国民经济发展中的核心产业，并在此基础上制定的相关产业立法及产业政策，对核心产业的基础性地位以法律形式加以确定，予以优先发展，并对其他相关产业利益加以平衡，实现各产业协调发展及国家宏观经济目标。总而言之，宏观调控组成部分在实践中虽然各自具有不同的焦点与特色，但其基本原理是一致的。因此，在进行相机抉择时应当对其在经济发展中的功能和影响予以足够关注。

(三)“相机抉择”在宏观调控法各组成部分间的应用。“相机抉择”也能够被运用于各宏观调控法组成部分之间，在解决其相互关系问题中发挥作用。具体来说，就是在上述各种调控工具中依照实际情况，选择最为适合的若干种，在法律的指导和规范下具体进行调控实践。不同的调控工具在经济发展中起到的作用不同，必须正确处理它们之间的关系，使其完美配合从而收到最佳调控效果。以财政和金融两种调控手段为例，二者都是经济发展与调节中重要的手段，在经济发展中处于控制经济稳定与平衡的“两翼”[6]地位，但由于其在实践中表现出的特点与实际发挥的作用不同，因此适用财政调节和金融调节的情况也并不相同。一般来说，在经济发展稳定时期对市场机制干扰不大的金融调节手段应用较多，财政调节则仅仅作为辅助手段。而在经济发展、经济安全面临风险和挑战时，仅凭金融调节就很难发挥其作用，必须以财政手段为主将偏离的经济运行拉回轨道。这就涉及到调控主体在两种不同调控手段中的抉择问题，而相关经济法律则需要对在不同经济条件下如何选择恰当的调控手段给予指引和规范。

四、“相机抉择”原理对我国宏观调控立法的启示

宏观调控法，是经济法两大基本组成部分之一。目前，我国宏观调控法体系基本规范框架虽然已初步确立，但无论在立法还是法律运行中，都存在较大的问题和争议。[7]而其尚待完善的方面之一，便是目前经济法律体系中缺乏对相机抉择问题的规定。现阶段，我国经济调控实践中存在大量的调控主体的相机抉择行为，但与此不相适应的是相关立法中涉及到的内容却存在很多空白，这些都决定了在我国宏观调控立法实践中增加与相机抉择法制化有关内容具有很强的必要性。

而从以上我国客观国情及宏观调控立法现状中不难看出，相机抉择问题的核心在于如何在把握现实经济发展要求的基础上，审慎选用各种不同经济调控手段。最后，就相机抉择原理在我国宏观调控法律实践中运用提出以下三点建议：

第一，制定宏观调控基本法，以其统领经济宏观调控工作的展开。并在其中明确进行宏观调控相机抉择的一般原则，为全国范围内宏观调控相机抉择工作的展开划定框架。同时，在各宏观调控单项法律中进一步细化与相机抉择有关的各项规则，保证将整个国家宏观调控工作纳入法律的指引和规范之下。第二，建立和完善宏观调控法律责任制度，明确各调控机关和调控相对人在进行抉择或接受抉择结果时的权力、职责。同时在此基础上建立一套完整的监督制约机制，一方面使相关法律责任能够落到实处，另一方面也能够有效避免相关方因抉择产生的经济违法行为。第三，要充分发挥宏观调控中“软法”的作用，如地方性法律法规、部门规章及“其他规范性文件”等[8]。由于相机抉择本身灵活性与多变性的特点，不可能通过级别较高、立法周期较长的法律规范来调整，因此实践中规范和指引相机抉择工作的“软法”同样值得我们在实践中予以关注。

参考文献：

[1]保罗·萨缪尔森.萧琛译.经济学[M].北京：人民邮电出版社,2008,(1).

[2]樊纲.宏观经济政策只能是相机抉择[J].金融信息参考,2005,(2).

[3]王新红.规则约束下的相机抉择——宏观调控法几个基本问题的再思考[J].法学论坛,2010,(9).

[4]董玉明.与改革同行：宏观调控法若干基本理论问题研究[M].北京：知识产权出版社，2007.

[5]王继军.完善市场经济体制中的法治环境建设[J].中共山西省委党校学报，2004，(3).

[6]漆多俊.经济法基础理论(第四版)[M].北京：法律出版社,2008,(6).

[7]杨紫烜.经济法[M].北京：北京大学出版社,2008.

[8]罗豪才.直面软法[J].新华文摘，2009，(19).