政府质量管理的基本理论与方法

朱丽君

(山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006)

·政治学研究·

政府质量管理的基本理论与方法

朱丽君

(山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006)

文章从质量管理的视角，介绍了政府质量管理应当遵循的基本理论。文章指出，应当按ISO系列标准来建立科学而严格的政府质量管理体系，应当按照“TQM”理论，将全面质量管理的观念和模式运用于政府机构，应当按照“PDCA”循环，不断提高政府的管理和服务质量。

政府质量;ISO标准;TQM;PDCA

20世纪80年代以来，面对世界经济一体化和新技术革命的挑战，英、美等西方发达国家纷纷提出了“重塑政府”(Reinventing Government)或“再造政府”(Reengineering Government)的口号，开始盛行一种企业化的公共行政理论和管理模式。其中，引入企业界的质量管理理论来对政府进行管理改革就是一种非常明显的发展趋势。对产品质量进行控制和管理一直是私营企业生产中的重要内容，其雏形出现于上世纪初期的美国，在经历了以“泰勒制”为标志的质量检验管理(Inspection Quality Manage)阶段和以“霍桑实验”为代表的统计质量管理(Statistical Quality Manage)阶段之后，质量管理到现在已经发展成为一门比较全面的科学理论和技术系统。质量管理在工商业、服务业取得成功之后，许多非营利组织也开始积极采用质量管理理论和方法来改进自身的管理和服务质量。

1988年，美国政府成立联邦质量所，向政府部门提供质量方面的方针政策，推进政府部门的质量管理。美国一些地方政府和组织机构将质量管理纳入公共服务中，开展质量管理培训，实行质量管理机制，在实际工作中取得了显著效果。加入WTO后，为了适应世界贸易组织规则和社会主义市场经济建设的需要，我国各级政府也在积极转变职能，以往单纯的行政管理逐步向公共管理与服务迈进，使得质量管理理论日益成为当前我国建立优质、精干、高效政府的有力工具。

一政府质量管理的“ISO”标准

ISO 是国际标准化组织(International Organization for Standardization)的简称，它成立于1947年，是与IEC(国际电工委员会)并列的世界最大的国际标准之一。经过几十年的研究和发展，ISO于1987年发布了ISO9000质量管理和质量保证系列标准，1994年对其进行全面修订，于1997年发布实施，2000年又发布了2000版的ISO9000系列标准，将原来的标准系列精简为如下三个标准:ISO9000:2000《质量管理体系－基础和术语》、ISO9001:2000《质量管理体系－要求》、ISO9004:2000《质量管理体系－业绩改进指南》。ISO9000是在全世界范围内通用的、关于质量管理和质量保证方面的标准品质管理体系的国际认证标准，由于它具有全球统一的认证依据标准，又有适当的公证性，各国相互认可，因而日益受到各国政府、工业界、贸易界以及相关国际组织的关注，到现在世界上已有近100个国家直接采用或等同转为国家标准采用，超过50万家企业通过了标准认证。1993年1月1日，我国正式等同采用ISO9000系列标准，建立了符合国际惯例的质量认证制度和管理体制。ISO9000系列标准是人类文明的共同财富，是管理科学世界性、标志性的成果，它高度概括、总结、提炼了世界各国质量管理理论的精华，统一了质量管理的原理、方法和程序，提供了一套科学的工作思路和方法，具有较强的通用性和指导性。政府作为现代社会中重要的组织机构和服务部门，面对日益突出的提高自身质量的问题，也有必要按照ISO9000系列标准的要求，实施科学、系统、严密、可行的质量管理体系，形成现代、规范、合理、高效的公共服务机制。

一般来讲，人们在提及ISO9000质量管理和质量保证标准时，总是将其与企业管理相联系。但不可否认的是，“质量”与“质量管理”的概念已经进入了当今社会各个领域的每一层面，作用范围已经非常广泛深远。在ISO9004－2《质量管理和质量体系要素第2部分:服务指南》的附录《可适用本标准的例子》中，我们可以看到，质量管理和质量保证标准适用的39个经济活动类别中，几乎包含了所有的社会经济活动领域，而其中“行政管理”就单列为一类。这就说明，ISO的质量标准不仅适用于企业界的经济活动，实际上也适用于各种政府机构和行政管理部门。因为，政府的质量是通过相应的管理和控制来实现的，政府工作过程的质量取决于所投入的资源和活动，活动的质量又是通过实施该项活动所采用的途径和方法予以确保的。要提高政府的质量，防止行政管理的主观性和随意性，杜绝政府非理性行为的发生，都应当依照标准化的管理办法和实施细则办事，因此，ISO系列标准也可以被看做政府组织、公共服务机构建立规范管理体系的国际通用标准。英国和新加坡是最早按照ISO9000系列标准来审核行政管理部门的国家，马来西亚于1996年开始启动在政府组织实施ISO9000系列标准的技术。美国、澳大利亚、也门等国政府机构也成功地实施了质量管理体系认证。

依照ISO9000系列标准进行的质量管理认证是一种第三方的管理质量水平的认证过程，获得ISO9000质量管理审核证书的组织，说明已经具备了相当高度的质量管理水平。政府机构质量管理采用ISO9000系列标准的意义在于:第一，能够进一步规范和统一政府的各项服务管理工作，科学地确定工作职责，明晰地量化工作指标，合理地设计工作流程，有效地提高政府能力和质量。第二，通过在政府组织进行ISO9000系列标准培训，增强公务员的整体素质和业务能力，推动他们以现代的、先进的质量意识为社会公众顾客提供高效、优质的公共服务。第三，依照ISO9000系列标准来改革完善政府内部管理机制，能够积极发挥公务员的主观能动性，充分整合利用政府资源，充分发挥各个政府职能部门在管理公共事务以及为社会提供咨询和服务等方面的作用。第四，在公共服务组织引入ISO9000管理认证，有助于发挥政府的引导效应，促进社会整体对ISO9000国际标准的认知，提升各类企业、社会组织和广大公民的质量管理意识。第五，按照ISO9000系列标准建立和实施政府质量管理体系，将社会公众看作享受政府服务的“顾客”或“客户”，可以正确地识别社会公众的需求，通过持续满足并超越社会公众的要求来提高他们对政府合法性、合理性的认可，增强他们对政府质量的满意度，树立阳光政府的形象。就我国实际情况而言，按照ISO9000系列标准开展政府质量管理，不仅是进一步转变政府职能、改进管理方式、规范行政行为、建设政治文明的必然趋势，也是参照国际惯例、履行入世承诺、完善社会机制、实现制度优化的重要举措。我国广州市天河科技园、软件园管委会于2000年6月开始实施ISO9001质量管理标准。此后，深圳市技术监督局、中共天津市委开发区保税区工委、天津开发区管委会、中共天津市委外经贸工委、天津市对外经济贸易委员会等政府组织也都先后在行政管理工作中引入了ISO9000认证。［1］可以预见，ISO9000国际质量管理和保证体系标准必将会对我国的政府质量管理产生积极而深远的影响，应当也能够成为我国政府据以建立质量体系并保持自身有效运行和绩效增强的动力机制。

二政府质量管理的“TQM”理论

1961年，美国通用电器公司工程师费根堡(A．V． Feigenbaum)出版了《全面质量管理》一书，首先正式提出全面质量管理(Total Quality Management)的概念并被世界各国广泛采用。从此，质量管理理论的发展进入了一个新的阶段。几十年来，全面质量管理(TQM)给工业企业带来了良好的效果，但直到20世纪80年代它才在美国被正式引入公共部门。霍泽尔(Marc Holzer)和克劳斯比(P．B．Crosby)等质量管理学家一直倡导在公共部门实行TQM，科恩(Steven Cohen)、布兰德(Ronald Brand)和辛辛布莱那(J．Sensenburenner)等人在公共部门推行TQM也取得了显著的成功，他们认为:“TQM能帮助政府组织实现它们的目标”，“TQM的真正的成功之处不仅指它能解决类似的问题，还在于它使用的消除交流障碍的方法，使得问题没有机会出现”。［2］这使越来越多的人对TQM的发展前景充满信心。美国前总统克林顿是世界上国家首脑中应用TQM来改变政府绩效的突出代表。他提出质量管理应当在政府的哲学和实践革命中起到重要作用，他在美国政府内实施全面质量管理运动，通过立法建立质量培训基金，成立质量管理监检委员会和质量改进小组，采用质量管理系统对政府服务进行调查，使美国联邦政府的工作和服务质量出现明显的改变，兑现了自己竞选时提出的用TQM来再造政府的诺言。

依据国际标准化组织(ISO)的定义，所谓全面质量管理是指“一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径”。［3］TQM的核心理念是“质量第一”、“顾客第一”，基本观念是一切使用户满意、一切以预防为主、一切用数据说话、一切按计划实施，主导原则是全过程进行质量管理、全方位实施质量管理、全员参加质量管理、全社会推动质量管理。按照TQM的含义，所谓政府全面质量管理就是指政府以质量为中心，以全员参与为基础，开展让社会公众满意和政府所有成员以及社会受益而达到长期成功的管理活动。在政府机构实行TQM，就是将企业产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运筹模式应用于政府机构之中，以达到政府机构工作的全面优质、高效。这主要包括以下几方面的内容:第一，质量至上，质量管理应当成为政府各项管理工作的重点和中心环节。第二，为公众服务，政府在提供公共产品和服务时，要以公众的需求为出发点和归宿。第三，预防式管理，要采取先进、规范的管理方式，将政府工作的质量问题消灭在萌芽之中。第四，着眼于长远，政府应当摒弃短视意识和短期行为，通过系统优化来实现政府的宗旨和长远目标。按照TQM的“四全原则”，政府全面质量管理不仅要抓好服务质量的管理，还要抓好与服务质量有直接联系的工作质量，把质量工作的重点从事后监督转移到事前预防和事中控制上来，在政府计划过程、政府决策过程和政府实施过程的全部阶段和环节都以人为本，讲究人力资源的最佳配置，要求全员参加，综合运用运筹学、价值工程、计算机等现代化的管理技术和手段来解决复杂的问题，使全面质量管理取得最佳的效果。［4］

由于TQM是一个极其复杂的系统工程，综合学界对全面质量管理的研究，政府部门实行TQM的全部过程主要分为三个阶段:准备工作、分析工作和改进工作。在第一阶段，政府应当树立顾客导向(customer oriented)意识，在公共管理过程中明确顾客的要求、顾客对服务的满意度以及对政府的希望与建议，为工作改进打好基础。在政府中推行TQM涉及利益纷繁复杂，因而必须取得高层的支持，得到上级机关的认可，在组织高层形成质量管理共识，由行政长官来统筹TQM相关事宜。此外还应制定比较直观、操作性强的阶段性目标，促使管理者了解组织的实际工作及现有水平，防止工作的滑坡。在第二阶段，政府要集中顾客要求、基层行政人员意见、高层见解、组织目标等大量信息，分析工作中存在的问题，制定切实可行的改进目标。这里的分析工作中当然包括定量分析，但更主要是定性分析，在公共安全、税务、财政、工商行政管理等技术性较强的组织机构，使用鱼骨图、德尔斐法、回溯分析等手段进行定性分析是很有必要且有效的。质量改进是政府TQM的第三阶段，也是最重要的一个阶段。在科恩、布兰德、海德等质量管理学家看来，政府组织的TQM应该有长期战略性的计划，对工作过程持之以恒地进行全方位分析和改进，动员组织所有成员参与管理活动，依靠质量改进小组(QC)逐个对工作质量问题进行分析，研究改进方案，监督改进过程。在质量改进过程中，建立培训和激励机制也是非常重要的，组织员工参与学习，接受并且TQM的思想并将其核心理论逐步运用到日常工作中去，调动员工积极性，激发行政人员投身质量改进，都有助于政府TQM过程的成功。［5］政府TQM的全部流程也可以概括为:根据组织目标分析各个部门任务→分析完成这些任务所需的技术和资源→根据这些分析重新确定任务责任→对组织机构的绩效进行评估→确定具体行动方案→依据业绩评审确定改善目标。这一流程强调质量至上、顾客满意、全员参与和不断改进的原则，要求政府质量体系的过程控制，主张采用现代管理技术，系统地推进政府质量的持续改善，这为政府组织机构的健康发展提供了良好的理论基础和科学的管理方式。

三政府质量管理的“PDCA”循环

全面质量管理理论(TQM)是质量管理中的核心理论，而PDCA循环则是TQM中的一种基本方法，最早由美国统计学家戴明博士(W．E．Deming)针对企业提高产品质量、改善经营管理的需求而提出，所以也称“戴明循环”或“戴明环”(Deming Loop)，后来成为国外工业企业在质量管理上采取的策划—实施—检查—评估的一种循环工作方法。所谓“P”、“D”、“C”、“A”分别是四个英文单词“Plan(计划)”、“Do(执行)”、“Check(检查)”、“Action(处理)”的字头，因而，PDCA循环事实上是由PDCA四个阶段紧密相连、前后相继以不断推动质量进步的良性工作模型。PDCA循环主张，全面质量管理的过程依次要经历四个阶段的循环:第一，根据顾客的需要和组织方针，建立必要的过程目标，分析现有情况，发现并分析存在问题的原因，结合实际制定切实可行的目标、方针和计划。第二，按照计划，将制定的计划措施进行组织实施，开展研制、生产、试验等各项工作。第三，按照质量方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量，检查验收工作的进展情况是否达到预期效果。第四，对检查验收的情况进行分析总结，处理遇到的各种问题，提出改进的措施和建议，使质量问题归为零。把成功的经验纳入循环过程，对遗留的问题转入下一个PDCA循环以便改进解决。PDCA循环的四个阶段也可以继续细分为八个步骤:分析和评价对象所处环境与现状，发现存在的问题;分析质量问题中的各种影响因素亦即导致存在问题的所有原因;分析影响质量问题的主要原因;针对主要原因，采取解决的措施;实施选定的解决办法，按措施计划的要求去做;测量、验证、分析和评价执行的结果，把执行结果与要求达到的目标进行对比，找出差距;标准化，把成功的经验总结出来，制定相应的标准作为今后工作的依据;把没有解决的或者新出现的问题转入下一个PDCA循环，也就是提出下一步要解决的问题。

作为质量管理持续改进思想的具体体现，PDCA循环不仅是企业进行质量管理活动的基本模式，也是任何一个社会组织实现最佳运行状态所应当遵循的方法，已经被当作质量改进的重要工具广泛应用在各个行业的工作中。政府和公共服务部门采用PDCA循环方法，通过将质量问题和工作目标引入PDCA循环，可以把复杂的管理与服务过程简化为若干个子系统，根据问题的复杂或者简单程度来逐级制定具体的循环方案，便于确定管理和改进的重要环节，更快、更好地解决系统中所存在的问题，对影响政府质量的资源和活动进行策划和控制，将政府服务输出的变化限制在预期范围内，有效地保证工作质量和服务质量，满足社会公众的需求，促进政府质量管理体系的发展，最终在某种意义上达到政府质量的增殖。在政府质量管理体系中，原来的PDCA都分别有了不同的含义:P指各级政府机关所制定的路线、方针、政策、规划等，D意味着对这些“行政计划”的实施，C意味着对政府计划执行情况的监督检查，A则是指对P和D之间的偏差而进行的校正处理。在这里，P是规范政府健康运行的必要准备，必须明确分析的对象和范围，科学调查和整理存在的问题，提出明确的改进方向，最好能确定量化的目标值。D是政府管理与服务的实践过程，必须做好措施执行的教育培训工作和信息收集工作，保证既定计划的严格执行。P是为D做准备与服务的，而P在D中的实现和成效则需要C来考察发现、A来处理完善。所以，无论是单一问题的解决，还是大的工作目标的实现，都要及时发现和科学总结计划的执行情况，把经验纳入制度中，避免重蹈覆辙，随后再进行下一循环。在政府质量管理中，PDCA循环的这四个环节相辅相成，缺一不可，而且四个环节自前而后以及每个环节不同层次之间由上而下都必须具有科学的统一性，才能真正形成良性循环，提高政府的管理和服务质量。［6］

在政府质量管理体系中应用PDCA循环要注意这样几个问题和特点:第一，循环环节的顺序性。PDCA的质量管理过程先后要经历四个阶段、八个步骤，在每一个阶段和步骤都要解决相应的问题，然后推进到下一个环节。因此，政府不能贪图快捷、急功近利，而是应当依照顺序扎扎实实地做好每一步的工作，努力推动PDCA循环的转动，追求卓越，不断发展。第二，循环整体的层次性。PDCA循环是大环套小环，一环扣一环，四个阶段的每一个都有自己小的循环，小环是大环转动的基础，大环是小环转动的依据，大环与小环有机地构成一个运转的体系。政府的各个部门都应有自己的目标和循环，上一级的循环是下一级循环的依据，下一级的循环又是上一级循环的贯彻落实和具体化。通过层层的循环把政府的各项工作有机地联系起来并相互促进。第三，循环过程的重复性。PDCA的四个阶段不是运行一次就完结，而是周而复始地进行。一个循环结束了，解决了一部分问题，但可能还有问题没有解决，或者又出现了新的问题，再进行下一个PDCA循环并且持续不止地运转下去。第四，循环结果的上升性。PDCA循环是一个不断运转，持续提高的过程，它不是在同一水平上循环，而是每一次循环都有新的内容和目标，每循环一次就解决了一部分问题，取得了一定的成果，工作就往前推进一步。到了新的一个循环，又有了新的目标和内容，就会更上一层楼。如此循环往复，质量问题不断得到解决和提高，政府的竞争力越来越强。第五，循环工具的科学性。政府质量管理的PDCA循环还应结合自身实际，综合灵活应用各种质量改进的工具、科学的统计观念和处理方法，依靠以质量管理七工具(直方图、控制图、因果图、排列图、相关图、分层法和统计分析表)为主的统计处理方法以及工业过程(IE)中的工作研究方法来发现和解决问题，只有这样才能取得良好的效果。［7］

直到目前，政府质量与质量管理的概念和理论在我国都不能说是已经成熟的研究课题，政府质量管理的实践也处于一个学习与探索的阶段。在新的历史条件下，转变政府职能、提高政府效率、建立服务型政府已经成为不可阻挡的发展趋势。所以，在政府管理中导入质量管理，遵循质量管理原则，建立政府质量管理体系，必将极大地促进我国政府管理和服务质量的提高，推动新时期的社会主义市场经济建设和政治文明建设。

［1］于扬．ISO9000对我国政府行政管理变革的影响［J］．天津科技，2002(5):43－44．

［2］史蒂文·科恩，罗纳德·布兰德．政府全面质量管理［M］．北京:中国人民大学出版社，2002．

［3］中国标准出版社第一编辑室．质量管理与质量保证汇编［Z］．北京:中国标准出版社，1997:94－211．

［4］王炜．政府管理思想的新突破——全面质量管理［J］．广西社会科学，2003(1):30－31．

［5］和经纬．全面质量管理在政府部门运用的理论和实践［J］．广东行政学院学报，2003(5):35－39．

［6］李允光，王云珠．运用PDCA循环理论改进我国的行政管理［J］．齐齐哈尔大学学报，2000(3):16－18．

［7］斯新宇．PDCA循环理论在质量管理工作中的运用［J］．中国检验检疫，2004(6):35－36．

The Basic Theories and Methods of Government Quality Management

ZHU Li－jun
(School of Political Science and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan 030006，China)

From the perspective of quality management，the paper introduces the basic theories that government quality management should keep to．The paper points out that we should construct scientific and strict government quality management system according to ISO standard，that we should apply the idea and mode of TQM to government institutions and that we should improve government’s management and service quality according to“PDCA”circle．

government quality;ISO standard;TQM;PDCA

D63

A

1000－5935(2012)04－0095－04

(责任编辑李雪枫)

2012－03－21

山西省回国留学人员科研资助项目(2012－016)

朱丽君(1977－)，女，山西寿阳人，山西大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师，主要从事地方政府治理、全球化理论研究。