论农民环境权益保护的依靠主体——以农村工业污染防治为视角

郭瑞雁

（山西农业大学公共管理学院，山西太谷030801）

随着改革开放和城市化进程的推进，工业企业在农村经济飞速增长中扮演着重要角色。与此同时，工业污染作为一个新的异质性难题摆在了广大农村和农民面前。工业污染的有效防治日益成为关乎农民环境权益维护的重要政治课题。

一、问题的提出

农村是农业的生产地，农民是农业的生产者，农村是农民生产、生活和安身立命的栖息地。在传统农业生产方式下，农村呈现的是一幅青山绿水、草长莺飞、阡陌交通、人与自然和谐相处的画卷。而城市是工业生产的集中地，工业污染当然地产生并集中于城市，工业污染的防治是特属于城市的主题。但是，伴随着改革开放，城市化战略将工业这一异质性产业植入农村。在改革开放提供的宽松的经济政治环境中，中国广大农村和亿万农民爆发出巨大的生命力和原创力，乡镇企业就是其创举之一。乡镇企业用其辉煌业绩，激励农民打破农村只搞农业生产的思想藩篱，帮助农民习得新的工业生产技能和规范，给农民带来相当程度的经济收益，农村逐渐接纳了工业这一与熟识的农业相区别的异质性产业。但问题亦随之而来，由于自身规模狭小、环保意识不强，污染处理设施不健全等因素的存在，乡镇企业集聚了大量诸如耗费国土、水、森林、矿产等资源，产生严重的三废和噪音污染等弊病。随着城市化进程的深入推进，在城乡一体化宏伟蓝图的构建中，农村又担负起城市工业园区，城市工业企业迁出的接收地和承载地的角色，而这类企业多半属于城市重污染企业，因此工业污染问题必然加重农村的环境承载力。

当前，工业污染已严重破坏农村的生态环境，威胁农民生命财产安全，侵犯农民环境权益，挑战农村的安定。2005年度 《环境绿皮书》显示，自1997年后，环境污染纠纷呈直线上升趋势，每年上升的比例为25%，2002年超过了50万起。国家环保总局的有关资料显示，近3年全国环保系统受到的环境问题投诉信件以每年30%的速度上升，2003年群众来信就达到50多万份，群众上访超过8.5万批次。所以，如何在继续发挥工业企业益处的前提下有效防治工业污染，这既是一个重要的理论问题，也是一个棘手的现实难题。

二、各依靠主体的角色错位

基于我国的政府主导型环境治理模式，各级政府是农民环境保护必然的依靠主体。同时在中国公民社会日益成熟的背景下，村民委员会和广大村民的重要作用日渐显现。这种多元化趋势在单一制国家结构形式和科层制行政原则的现实统合下，形成一个自上而下的体系。

（一）地级市政府

由于在行政体系中的特殊性，地级市政府担当着上下连接，上传下达的作用，对上接受中央和省政府的领导，向下管理辖区内的城市和广大农村。区别于省、县、乡等各级政府，地级市政府是先行于法律规定，在现实政治土壤中生成的一级行政实体。之所以能够生成并发展，原因之一是期望其担当发挥城市优势，领导农村城镇化的角色。但由于自身能力问题，大多数地级市对城市管理事务自顾不暇，更不用说带动农村城镇化，结果出现 “小马拉大车”的困境和尴尬，甚至出现 “市卡县”、“市刮县”的现象。这种职能变异反映在环境保护和污染治理方面，即表现为在全局安排上，重经济轻环保；资金安排上，重城市轻农村。基于城市安全和发展的考虑，重污染工业在城市已无立足之地，污染企业向农村转移就成为城市发展的又一替代性战略安排。2005年 《环境绿皮书》指出 “通过转二产，促三产，城区空气质量得到了明显改善，邻近郊区污染明显加重”。这种 “污染下乡的后果是社会生产的外部环境成本转嫁到农民居民头上，从而为城市节省了一笔开支。农民不仅是城市的政治殖民地、经济殖民地，还是城市的环境殖民地。这是落后的代价，在某种意义上说，城市的先进是农民落后的原因”。［1］

（二）县乡政府

县乡政府担负农村社会行政管理的职能，农民权益的有效保护是其职能履行的题中应有之意，农民权益无法有效表达、实现和保护，直接决定县乡政府的合法性基础，也必然影响整个农村社会良性运作。但现实运作中存在着基层政府角色错位问题，政府似乎更倾向于担当整体规划管理的角色，而将农民环境权益置于次要地位。

主观上讲，基层政府为了增进收益、解决就业，不惜以牺牲环境为代价换取经济利益。表现之一是降低环境标准，对工业企业的设立和引进大开方便之门，具体对土生土长乱建乱设的乡镇企业没有担当好严格把关者的角色，对城市的搬迁企业没有担当好农民代言人角色与上级做应有的沟通和据理力争。表现之二是管理环节的有意放松。对业已设立和运行的工业企业，不能作到严格执法、严格监管，其中最主要的表现就是地方政府保护主义，一些地方政府甚至制定 “企业清静日”等土政策使环境执法机关对某些企业的监督检查受到限制。客观而言，县乡政府工业污染防治作用的有效发挥也有其制约因素。首先，在科层制行政管理体制的背景下，市级政府的指示和命令必须服从，对城市搬迁工业只能被动接受。其次，环境监管力量不足。目前农村最底层的环保系统是县一级环保机构，虽然个别发达市、县的乡级政府也设有环保办公室、环保助理员等环保机构，［2］但大部分的乡镇没有专门治理部门，总体上存在机构不健全、执法人员不够的问题。加之监管对象庞大、复杂，污染持续，都给地方政府的环境防治增加了较大的难度。

（三）村民村委会

根据 《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会角色定位首先是区别于一级国家政权机关的群众性自治组织，自治中具体担当办理村级公共事务和公益事业、协调民间纠纷、维护公民合法权益和保障村民基层民主权利的重任。工作原则为向人民政府反映村民的意见、要求并提出建议，向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。其次村委会的角色被定位为协助乡（民族乡）、镇的人民政府开展工作的基层政府乡村管理协助者角色。如果运行良好，可在两个角色间找到平衡形成互惠，如果运行不佳，必然产生倒向一方或不胜任任何一个角色的结果。现实运作中，具体运行效果又因管理事务而有所差异。

在农村工业污染防治事宜中，村委会没有能够成为农民环境权益的有效代言人。主要原因在于，其一，村委会相对擅长于处理村级常规性公共事务，如计划生育、公共财产的经营等，环境污染防治似乎没有纳入其治理视野和管理范畴，村委会缺乏相应的管理认知和经验。其二，村委会是基层群众自治组织而非一级政权设置，在面对工业污染企业时无权力采取任何强制措施。其三，村委会基层政府协助者的角色，弱化了其代表农村社会利益与政府进行对话、沟通甚至是抗争的角色。其四，向上沟通时，村委会只能向人民政府反映村民意见、要求和提出建议，特定的政治机会结构使其无法进入基层政府决策环节。总体而言，村委会相对善于担当针对农业、农民的内部公共事务进行管理的管理者角色，在面对工业这一非农产业，面对工业企业这一非农户组织，面对工业污染这一非农业产物难题时，没有生成担当农民代言人的意识，没有锻炼出担当农民代言人的能力。

（四）农民

通行的生态政治理论认为，环境保护最可靠的依靠主体是广大的中产阶级，因为其具备超前的后物质主义价值追求，具有污染防治的精力、时间和金钱。农民不能充当环境污染防治的主要依靠主体，这是针对全球、国家等大领域内环境防治依靠主体寻求的结论。但具体到农村，面对一寸寸土地上日益滋生、蔓延的工业污染，面临由此而来的对自身生命财产安全的严重威胁，农民不可能置身事外。在这场保卫家园的斗争中，他们不得不也理应扮演第一线战士的角色。

但事实上，无论是环境立法还是具体执法都没有赋予农民农村环境保护主体的角色地位。目前，我国环境立法虽已成体系，“但很多都没有将农村地区的环境污染和破坏纳入立法调整的视野……此外，农村一些重要的环境领域如有关公众参与、环境评价、排污费征收使用管理、生态补偿等等，还存在着立法空白”。［3］法学界的相关研究还指出：“现有的环境保护法强调国家力量对农村生态文明的保护，也就是说保护农民生态文明的权利 （或权力）在国家，农民只是义务主体。因此，现有立法对农民只有义务性规定，没有授权性规定。”［4］同时，“中国农民在环境关系主体博弈过程中，农民环境维权受阻表现在污染预防阶段没有参与进来，在污染侵害阶段处于弱势地位”。［5］目前环境治理中公众参与的主要途径是人大代表、政协委员的提案和公民信访，面对工业污染企业的突发性、直接性特征，这种规格较高和周期较长的参与途径很难满足农民的维权需要。由于参与途径不畅，面对工业污染时，农民要么忍气吞声、无所作为，要么诉诸群体性事件这种极端方式。总体而言，在农村工业污染防治进而在整个农村环境保护事业中，农民处于被动的义务性授权的地位，农民无法担当环境权益自我维护者的角色。

三、各依靠主体的角色归位

农村工业污染防治进而农村环境保护是一个系统工程，其有效开展和良性运作需要多方主体的齐抓共管，其前提必须是各个防治主体的角色归位。

（一）地级市政府

环境保护和污染治理是生态主义的价值追求，在我国这一价值日益获得强势的政治认可，中央政府相继提出 “可持续发展”、“生态文明”、“建设资源节约型、环境友好型社会”等价值理念和发展模式。针对城乡二元体制结构，在城市化进程中，进而提出城乡一体化、城乡生态化等战略规划和部署。作为一级地方政府的地级市人民政府，首先必须贯彻国家的政策和部署，树立生态主义价值观，避免重蹈重经济发展轻环境保护的覆辙。在管辖城市和带动农村发展过程中，要认识到农村环境保护直接关系到农村的健康有序发展，且环境问题流动性和外溢性等特征决定了只有统筹城乡才能实现环境保护的可持续发展。在环境污染防治领域，从工业企业部署到环保经费的使用以及环保执法力量的配备等环节，都需做好城乡统筹，真正扮演好城乡生态化、城乡一体化推动者和农民环境权益维护者的双重角色。

（二）县乡政府

作为基层政权，县乡政府应积极响应国家政策，树立生态主义价值追求，以新农村建设为己任，兼顾农村经济发展与环境保护。针对工业污染防治，首先要从源头上把关，坚决杜绝落后的、重污染企业项目的上马。这就需要做好农村环境保护代言人的角色，向上合理反映和沟通，拒绝不合理的工业布局安排带来的工业污染，同时严格把关乡镇企业的设置，不以牺牲环境成本为代价换取经济利益。其次，利用严厉控制企业偷排、超排，加大罚款力度等措施，加强对企业的监管。最后，支持村委会将环保工作纳入协助乡镇人民政府的职能范围，认真对待村委会反映的村民意见、要求和建议。最终做好有效沟通、科学管理、积极维护农民环境权益的代言人角色。

（三）村民委员会

村民委员会首先应把握 “基层群众性自治组织”这一角色定位，担当好 《村组法》赋予的“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”的基层群众自治载体角色。将农村工业污染防治纳入管理视野，吸纳农民的环境保护诉求，与工业企业进行力所能及的直接交涉和沟通，培育和锻炼农民环境权益担当者的能力。同时，利用其基层政府乡村管理协助者角色，向政府反映工业污染防治中的问题及村民的利益诉求，使农民的环境权益在此环节得到一定程度的保障和维护，最终扮演农民环境利益诉求缓冲带的角色。

（四）农民

农村是农民安身立命的家园，在保卫家园的斗争中，农民有理由也有能力担当重要依赖主体的重任。在当前政府担当环境治理主体的情况下，首先要确立农民农村环境保护权利主体地位。通过环境立法做授权性规定授予农民权利主体地位，改变被动的义务主体角色，充分调动农民环境防治主人翁意识。其次要提供足够的法律依据。修改和完善环境立法，弥补立法空白，提升立法对农村环保的针对性，加强法律的可操作性，为村民提供环境信息支持、规定全过程参与途径并赋予其环保监督权利。［6］再次要提供政府执法环节的支撑。加强公民环保意识和环保能力的培训，从提案、信访、听证会等环节提供全方位参与支持，使农民发挥出农村环境保护的最大潜力。最后，加强对地方政府尤其是基层政府和村委会环境工作的扶持，使其有压力最终也有能力担当农民环境权益维护代言人以及整个农村环境保护依靠者的角色。

四、结语

通过各主体的角色归位，摆脱当前农村环境治理中政府单打独斗、力不从心的局面，形成一个基层政府、村委会自治组织、广大村民各要素共同参与、有效互动、齐抓共管的系统，最终通过系统功能的发挥有效治理工业污染，维护农民环境权益，促进农村社会的健康有序发展。

［1］中国科学院国情分析研究小组.城市与乡村 ［G］.北京：科学出版社，1996：250.

［2］国家环保总局行政体制与人事司.环境管理体制日臻完善环保队伍素质不断提高 ［N］.中国环境报，1999-09-21.

［3］吴献萍，胡美灵.新农村建设与农民环境权法律保护 ［J］.昆明理工大学学报：社科 （法学）版.2007，7（5）：9-13.

［4］陈丽华.论农村生态文明建设——以农民环保法律权利配制为视角 ［J］.广西师范大学学报 （哲学社会科学版），2009，45（4）：9-12.

［5］周帮扬，梅章慧，李娟.论农民环境权利保护的农村工业污染防治法律对策——以完善政府环境职能为视角 ［J］.法制与社会，2009，12（上）：275-293.

［6］吕忠梅.环境法新视野［M］.北京：中国政法大学出版社，2000：258.