宪政规则下的社会秩序构建与公共预算改革

陈旭东

(天津财经大学经济学院,天津300222)

宪政规则下的社会秩序构建与公共预算改革

陈旭东

(天津财经大学经济学院,天津300222)

公共预算作为社会公众监督政府的重要载体,其本质是从制度层面对政府行为进行有效约束,是对"政府和政府官员的非暴力的制度控制方法".宪政的核心内涵是限制和约束政府行为,其本质是"限政",这也是宪政经济学的灵魂,其目的是要通过最高层次的规则性约束对政府的权力(尤其是政府干预自由市场经济的权力)加以限制.现代公共预算的决策过程必须在宪政规则的总体框架下实施.其制定过程也是现代政府政治行为与经济行为共同发挥作用的过程.因此,在宪政规则的作用下,社会和谐秩序得以构建,同时也为政府公共预算的改革确立了"源规则".

宪政规则;社会秩序;公共预算

公共预算作为社会公众监督政府的重要载体,其本质是从制度层面对政府行为进行有效约束,是对"政府和政府官员非暴力的制度控制方法".①王绍光:《美国进步时代的启示》,北京:中国财政经济出版社2002年6月版.作为政府履行自身职能的根本前提,公共预算的制定过程既是政府对公共财政资金的分配过程,也是代议机构对政府及其行为制约的博弈过程.从宪政经济学的角度讲,宪政规则是一切政府行为(包括政府对公共资金的分配行为)的最高准则.因此,在对政府行为的约束方面,宪政规则与公共预算具有高度的目标一致性.

一、宪政规则视角下的经济学范式

"宪政"是来自法学和政治学的概念,它是指以宪法来明确国家体制、政权结构,并据此明确政府和社会公众之间的权力和义务的关系,从而使政府和社会公众在宪法所确定的规则体系下,享有应享有的权利,承担应承担的义务.宪法在国家政治体制中拥有至高无上的权威,任何组织(包括政府自身)和个人都不能违反或超越宪政规则而自由行动.宪政是以宪法为法律基础,并由此形成的治理国家的基本准则,它是建立在社会契约基础之上的现代政治体制.

上世纪60年代以来,以詹姆斯.布坎南为代表的公共选择学派主张把政治因素纳入到经济分析之中,强调规则和制度对经济发展的重要性,从而形成了宪政规则视角下的经济学研究范式,并创立了"宪政经济学".该研究范式认为,规则是一个立体结构,它分为若干层次,宪政规则是出于这个立体结构最上端,即最高层次的规则.它是生成制度的制度,制定规则的规则,是源规则.这就区分了规则间的选择与规则下的选择,这是两个层次的选择问题.对宪政规则的选择是一种规则间的选择,由此来确定制定其它较低层次规则的规则.而较低层次规则的选择是一种规则下的选择,是在最高层次宪政规则的框架下进行的选择.基于上述观点,我们认为,政府公共政策的决策过程应该有两个阶段:一个是确定"源规则"的决策阶段,即"立宪"阶段;另一个是政府执行层面的决策阶段.前一阶段是对宪法这一最高规则的决策和选择(真正的宪法就是全体社会公众共同参与并认可的社会契约),后一阶段则是在最高规则框架下的决策,是事后对既定规则的执行.

在宪政规则的确立方面,宪政经济学接纳了霍布斯的社会契约论.契约主义宪政规则的建构有一个最基本的前提:完全从人类个体的角度定位价值.个人是惟一的意识单位,一切价值评估都是以此为起点.②布坎南:《宪政经济学》,冯克利译,北京:中国社会科学出版社2004年版,第25页.从这个前提中可以推导出一种有关集体秩序的契约主义"解释":"个人按照他们对各种前景的评估,通过一项得到一致同意的协议,组建一个集体或政体,由它履行特定的职能,这首先包括提供保护性的或最小国家的服务,其次是提供真正由集体消费的服务."因此,按照契约主义的假定,人类为组成一个共同体(政府)而和平生存,不得不把一些权利让渡于它,借以换取"文明秩序的存在",从而摆脱霍布斯式的无政府状态.但是当政府或政府的代理人,采取独立行动修改或改变个人拥有的权利,势必违反契约精神.以契约主义的视角理解宪政规则问题可以把它看作一个交易范式.这个范式最初来源于自由市场的交易过程---市场交换就是一个达成契约的过程.而这个交易过程有两个前提:其一,个人意识进行价值评估;其二,双方一致同意并遵循相关规则.因此,从契约主义出发,宪政规则是个人出于自身偏好和利益与政府进行的交易(从而获取安全、秩序以及其它公共物品)中所形成的双方一致同意并必须遵循的最高规则.所以,"在这样的交易中,每个参与者都从秩序中获益,从而减少了把资源用于防范的需要.作为交换,每个参与者都如契约性协议中所规定的那样,放弃自己对他人财产和人身进行剥夺的行动自由."

二、宪政的最核心理念是对政府行为的制度约束

应该说,政府或政府的代理人最有可能利用手中的权力违背宪政规则.其一,大多数规则(宪政规则下的规则)从根本上讲是一种公共物品,而公共物品的提供者主要是政府;其二,从个人主义价值观出发,政府也是由"经济人"组成,在政府中的人也有个人利益和价值理念;其三,在契约主义的交易范式中,个人在建立政治体制时把强制性权力授予了政府,政府存在利用强制性权力违背宪政规则的可能.

因此,宪政的核心内涵是限制和约束政府行为,其本质是"限政",这也是宪政经济学的灵魂,其目的是要通过最高层次的规则性约束对政府的权力(尤其是政府干预自由市场经济的权力)加以限制.美国华盛顿大学教授丹.莱夫指出,"宪政意指法律化的政治秩序,即限制和钳制政治权力的公共规则和制度.宪政的出现与约束国家和官员相关".卡尔.J.弗里德希则强调,"宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展."①周叶中:《宪法》,北京:高等教育出版社2000年版,第176-177页.

现代市场经济条件下政府的角色已经从亚当.斯密时代单纯的"守夜人"变为一国政治稳定、经济繁荣、社会发展的主导力量,政府的职能也从一个相对比较狭小和有限的空间拓展到几乎无处不在的各个领域.谁也不能否认市场机制在资源配置和经济发展中所发挥的基础性作用,但同样也不能否认政府在社会发展全局中的主导性作用.可以说,在现代市场经济条件下,政府与市场到底应当保持怎样的关系以及政府自身权力范围的界定是一个非常复杂的问题,而且在不同的发展模式和发展阶段有不同的结论,但我们仍然可以达成两点共识:一是市场机制("看不见的手")必须发挥资源配置的基础性作用,政府力量("看得见的手")的存在是和谐发展的必须条件,但其作用的发挥只能在有限的领域;二是有限的政府权力应当接受宪政规则的监督和约束.威廉.尼斯卡宁(1998)曾指出,"宪法的目标是在个人权利的汪洋大海中界定政府权力之岛."哈耶克也在其《自由宪章》中表达出对于政府行为的忧虑,他因此希望设计出一种"一般性"规则对政府以及立法机构加以制约.

应该说,现代市场经济运行机制的某些缺陷为政府行为和政府干预提供了充分的理由.②比较公认的市场机制的缺陷包括:竞争的不完全性、外部效应、交易成本、偏好不合理、信息不对称、经济波动、收入差距等.多数情况下,政府行为的出发点是基于资源配置、公平分配和稳定经济的.然而,政府是执政者领导的多个部门和个体的"组合体",政府部门中工作的"人"(包括官员和一般工作人员)也是在既定约束条件下追求自身利益最大化的"经济人".当政府人员利用手中的公共权力盲目的,甚至是不择手段的扩大自身利益,侵占社会公共利益时,政府失灵便不可避免,而这最终也将使政府行为的目标无法实现.因此,宪政经济学者认为,现实社会需要某种正式的,涉及经济和政治活动的宪法规则对政府行为加以约束和限制,对政府行为加以监督,从而使政府在实现自身行为目标的过程中保证公共利益得以实现.

三、宪政规则与社会秩序构建

宪政规则往往来自于一定的社会秩序,并服从和服务于一定的社会秩序.如果一定的社会规则的表述,能够与其相应的社会秩序达到较为全面、具体和基本准确的对应或吻合,那么无疑,推行或遵循这样的规则也就是在实现或保持相应的社会秩序.进一步讲,社会经济生活中的制度规则对于社会秩序的作用和意义,主要在于通过其对一定的经济事务或经济交往之内容、条件、过程与结果等方面的表述、规定和宣示,使相应的经济事务或经济交往得到具体而明确的指引、规范甚或强制,从而也就有助于经济发展中实现和保持某些可以预期的、稳定和确定的经济关系和经济利益.因此,社会秩序是一定规则下人们主观追求各自利益的结果.

然而,人类要获得这种制度规则保障下的社会经济秩序,进而取得稳定的、可以预期的经济发展和经济收益,其本身是要付出一定代价的.那就是"规则限制着每个人对他人的行为可以采取的方式",③布坎南:《宪政经济学》,冯克利译,中国社会科学出版社2004年版.个人行为要受到制度规则的某种约束,其个体自由要受到相关规则的制约.然而,相对于生活在无政府状态下的"肮脏、野蛮和贫困",人类行为的规则约束似乎真的不算什么.当人们认识到个人行为的一定约束能够交换到长期稳定的经济收益甚至精神收益时,没有人会去怀疑这样做的理由.人类社会的文明就此开始.因此,有理性的行为人总是在给定的约束条件下追求自身利益的最大化,无约束的行为必定会加剧交易活动的不确定性,增加交易成本.这种约束条件从广义上来说就是行为人共同遵循的契约关系或交易规则.制度恰恰提供了人类相互影响的框架,确立了竞争与协作的秩序."制度是为约束在财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则."④诺思:《经济史上的结构与变革》,北京:商务印书馆1998年版.可以说,宪政规则基本上表明了一种双向互动的制约关系,即宪政规则是人类行为的结果,但人类行为也受宪政规则的约束.

当我们探寻宪政规则与社会秩序的逻辑关系时,我们有必要引入宪政经济学对人类社会秩序的划分.布坎南在论述规则的理由时,将社会规则分为市场秩序的规则和政治秩序的规则.

首先,就市场秩序而言,市场经济是市场机制在社会资源配置中起基础作用的一种经济体制,其作用的发挥必须以健全、有序的市场秩序作为条件,市场秩序是市场经济的核心与灵魂.没有完善的市场秩序,人们追求资源配置优化的目标将难以实现.完善的市场秩序必须建立在完善的市场规则的基础上,它是参与市场活动的各方必须共同遵守的一系列行为准则,包括一系列维护财产权利、公平交易和自由竞争的法律、法规、契约或公约.市场规则可以有效地约束和规范市场主体的市场行为,保证市场博弈各方的权利公平、机会均等和利益共赢.可以说,没有一个好的市场规则,市场秩序就无从建立,市场也难以发挥它在资源配置中的基础性作用.当然,市场规则必须得到社会公众的普遍认同,并成为微观经济行为主体的行为习惯和价值取向时,市场秩序才真正得以形成,市场规则作为制度资源的价值才真正得以实现.总之,市场经济是根据一套"博弈规则"来起作用的,这套规则使得资源配置上的某些错误能在这个制度以内自行纠正,从而实现经济长期、稳定的增长.这些规则(财产权利、自由交易和公平竞争)也会被设想为自觉的人类计划(如在具体的立法中和宪法设计中)的产物.

其次,就政治秩序而言,政治"选择"也是从一定规则之下的个人之间的互动关系中产生的,政治秩序的规则同样与经济发展有着某种程度的互动关系.从经济学的角度分析政治秩序规则对于经济发展的重要意义,其分析的逻辑起点便是公共产品理论.从公共产品供给的角度看,首先面临的是投入多少数量的公共资金能够满足社会公众对公共产品的需求,这便需要政治市场的决策和权衡,同时又受制于政府行为的效率和成本.然而,传统的主流经济学并不研究政治领域的成本和效益.例如,著名的科斯定理仅仅从法律和经济的角度分析了交易成本问题,忽视了政治秩序的构建对于产权交易的影响.诺斯则认为,如果政治领域的交易成本较低,并且政府行为有既定且准确的模式(包括公共政策的决策、执行、监督等环节),那么将会产生有效率的产权;反之,则有可能产生无效产权.这就是所谓的"政治的科斯定理"---给定政治权力分配,例如投票权、院外游说权等,在既定宪法框架下,如果没有政治的交易成本,则会得到最优制度的结果,并且这个结果不依赖于政治权力分配.①张建伟:《"变法"模式与政治稳定性---中国经验及其法律经济学含义》,《中国社会科学》2003年第1期.上述所指的"给定政治权力分配"以及"既定的宪法框架"就是政治秩序的规则.在此规则下可以实现政治交易成本的最小化,从而使公共产品的提供实现效率最大化.由此可知,公共预算中对于财政资金的分配同样适用上述定理.

四、基于宪政规则的公共预算改革

上世纪90年代以来,以美国绩效预算实施为重要标志的公共预算改革开始在世界各国广泛开展.虽然各国的具体形式可能有所差别,但是我们看到了一个共同点,即公共预算的改革已经不是单纯的一种预算方法的改变,而且是整个政府管理理念的一次革命.可以说,在这一轮公共预算的改革浪潮中,宪政规则是政府推行公共预算改革的外部约束,而新型和谐的社会秩序的构建则是新型公共预算制度实施的社会环境.由此,"宪政规则+社会秩序"的模式成为大多数国家公共预算改革取得成功的必要条件.

(一)公共预算中的宪政思维

前文我们已经指出,在对政府行为的监督和约束方面,宪政规则与公共预算找到了最佳的"契合点".公共预算制度一直是宪政规则下的一项重要制度,其本质上反映了公民财产权与政府财政权的互动.同时,由于公共预算作为社会公共资金的收支计划表明了政府对公共性财产的统筹和支配能力,并明确了政府活动的范围和方向.因此,公共预算中所体现的"限政"思想也意味着一切政府行为被放入了"透明的玻璃口袋"中,从而使社会公众对于政府行为的实质性监督成为可能.在法律范畴上,公共预算是政府对于代议机构的承诺,经过表决程序后就成为具有强制性的法律文书.因此,公共预算本质上解决的是政府和社会公众的财产分配关系问题,这是一国重要的宪法关系.

宪政规则是规范国家财政预算分配权的必要条件.政府和市场的利益博弈是宪政产生和发展的基础,也是现代法治国家宪政制度的重要内容.因此,尽管"政府是以个人成员的共同利益为基础并且要反映这种共同利益的契约性组织",②Buchanan,James M.&Musgrave,Richard A.:Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State.MIT Press,1999.但没有政府的存在,社会必将陷入"公地的悲剧".然而,当政府行为不受制约,特别是财政分配权不受制约时,私人财产权将有可能遭到侵犯,因此,国家的财政分配权和私人财产所有权都需要由宪政规则加以规定和保护.甚至可以说,没有私有财产所有权,国家财政分配权就无法存在.正如童之伟(2001)所言:"物质财富首先是以公民劳动成果的形式存在的,然后才有国家这个公共机构加以提取.也就是说,公民权利是公民劳动成果的转化或派生形式,国家权力则是国家以税收等法定形式抽取自公民社会的物质财富的转化形式."③童之伟:《法权与宪政》,济南:山东人民出版社2001年版.

政府失灵的存在决定其进行公共财政资金的分配活动中存在缺陷,它包括有限的资源、有限的信息和有限的理性.由此,使得微观个体(政府官员或雇员)的理性并不能必然实现集体决策的理性.因此,现代公共预算的决策过程必须在宪政规则的总体框架下实施.此外,公共预算改革也必须遵循宪政规则下的法律程序,并最终建立符合社会公共利益的表达机制.

就公共预算本身而言,它是政府实施财政政策,履行自身职能的基本工具,政府主导性是公共预算的应有之意.然而,政府主导并不意味着其不受制约与监督,否则公共预算便违背了其民主监督的本质属性.在人类社会发展的历史上,财政模式经历了王室财政、政府财政到公共财政的变化过程.每一个阶段发展变化的过程实际上是代议机构逐渐确立其预算监督权的过程,也是宪政规则逐渐发挥效力的过程.公共预算就是在代议机构监督国王的财政征收权的过程中产生的,议会最终实现对财政分配权的控制,现代意义的政府公共预算制度才得以确立.

公共预算的宪政思维是指在公共预算过程中的每个利益主体,包括个人、民众代表和政府都应当主动了解宪法规则,并在预算编制、执行和监督中自觉尊重宪法、维护宪法.总之,就是使宪政规则成为执政者的执政理念和所要实现的政治秩序,成为社会公众最基本的价值观和思维方式.

(二)宪政规则是公共预算的"源规则"

宪政规则为公共预算改革提供了基本的法律框架和规则体系.宪政规则与公共预算是一种互动关系.一方面公共预算改革的宗旨和目标要符合宪政的原则和精神,要置于宪政的最高规则之下;另一方面,公共预算实施的过程也是实践宪政的过程,它是宪政规则得以遵守的重要手段.可以说,一切预算改革的出发点都是提高公共资金的使用效率和效益,有效的约束政府行为,进而加强政府公共管理水平,为社会公众提供更多更好的公共产品和公共服务.作为公共资金的分配使用问题,所有公共预算行为与预算改革都必须建立在法律制度的整体框架下,而一切法律制度制定的基础便是宪政规则.前面我们已经讲过,规则是一个立体结构,它分为若干层次,宪政规则是出于这个立体结构最上端,即最高层次的规则.宪政规则的具体体现就是宪法,它是一个国家的根本大法,是制定其他法律的基础,是制定规则的规则,其他具体法律(包括预算法)的制订和修改都要遵从宪法,服从宪法所确立的规则.因此,现代法治的核心部分,是要有一套法律体系,要建立一个法律框架.一切人的行为不服从任何其他的权威,只服从法律.法律也应当符合公认的正义,首先就是规范政府的行为和保护人民的基本权利,比如不能侵犯他人的产权、规则要透明、政府的财政支出要公开等等.这些都是公认的正义,也可以说是人类长期历史形成的、属于政治文明的最重要的准则.这些最重要的准则应该体现在一个国家的宪法之中,使宪法符合这些公认的正义.只有在这些基本共识的理念基础上,才能进行诸如公共预算改革之类的具体立法行为.从世界各国的公共预算改革实践中看,宪政和立法先行的思维意识是非常强的. OECD预算与公共支出局副局长乔.布隆迪曾经说过:"绩效预算是一种决策规则,即绩效信息决定预算决策".而这种决策规则正是以最根源的宪政规则所决定的.

(三)宪政规则下构建的社会和谐秩序为公共预算创造了最佳外部环境

安定和谐的政治秩序和稳定的经济秩序是公共预算改革的最佳外部环境.在"政经稳定"的和谐社会秩序下,公共预算改革成功的几率大大增强.这一方面是因为在良好的社会秩序中政府的政治权威会获得极大的提升,为政府主导的预算改革提供了最佳的舆论环境和民众的支持;另一方面,经济的稳定发展为公共预算改革提供了完善的市场经济秩序基础和改革成本的保障.

然而,"政经稳定"的和谐社会秩序的构建离不开宪政规则的确立.宪政主要以静态的宪法为存在和发展依据,它力求实现的是政治稳定和可以预期的、合理的社会秩序.宪法是宪政国家的根本法,宪法所规定的是一个国家的根本制度,这些制度性规定鲜有变动,通常要以最高法的形式延续几十年乃至上百年.宪法为自己规定了非常严格的修订程序,这格外强化了宪法本来的稳定性.宪法的稳定性是宪政的稳定性的基础,宪政的稳定性在社会方面的体现,就是形成可以预期的社会秩序,这种社会秩序对于一个宪政国家来说是非常必要的.可以说,稳定的制度和规则通过赋予每个人可供预期的秩序从而保证了社会公众和谐安定的生活.宪政在构建稳定社会秩序方面具有以下突出的特点:

第一,在经济秩序领域,宪政规则为公民财产权提供最高的法律保障,所谓"有恒产者有恒心,有恒心者有信心",这是保障社会长治久安的基本要素.在现代市场经济条件下,由于社会资源具有稀缺性,因此微观经济主体之间无论是竞争还是合作都必须有一个前提,那就是合理的预期收益.人们在合理的预期下,做出符合自身利益最大化的决策.因此,不管是市场参与者(如垄断者)利用市场力量还是政府利用政治力量对私人财产的侵占都将破坏市场主体的信心,并减少投资行为.而没有明晰产权规则的市场,就其作为经济发展手段而言,功能会受到局限和约束.

第二,在政治秩序领域,宪政规则最大限度的保证了政府的公权力不被滥用.宪政是法治政府的代名词,它不仅意味着法律对社会利益的保护,同时也意味着社会对政府的一种有效控制.在一个宪政国家里,政府只有权采取为法律所明确规定的行动,而任何人都不得拥有专断性权力.目前所能找到的对抗破坏性公权的最好武器就是宪政规则.宪政对政府而言是一把"双刃剑",它既是约束政府的最高规则,同时遵守宪政规则的政府也最易受到民众的拥护,从而增强政府的公信力.政府公信力是保障和谐政治秩序的基石.

五、结论

综上所述,一项具体经济制度和具体的经济改革方案制定出来能否适应经济形势,能否提升经济效率,能否很好的贯彻实施下去,关键是这项制度和改革方案是通过怎样的规则制定出来的,而制定这些制度和改革方案的规则必须由宪法来加以确定.公共预算的改革也是如此.我国正处于《预算法》修改的关键时期,也是公共预算制度改革不断深入的阶段,对于全社会,我们有必要树立一种宪政的思维方式.这种思维方式首先是对最高规则(宪政规则)的尊重,其次是对政府及其行为的监督意识,也包括社会公众关心预算改革、参与预算改革的意识.但不管怎样,我们相信,中国公共预算改革的过程一定是一个宪政规则下的社会秩序重新构建的过程.

(责任编辑:栾晓平E-mail:luanxiaoping@163.com)

F810

A

1003-4145[2012]07-0140-04

2012-05-10

陈旭东,男,经济学博士,天津财经大学经济学院财政系副教授.