信任重建的关键环节:政府公信力的提升

吕耀怀

(苏州科技学院公共管理学院教授、博士生导师)

信任重建的关键环节:政府公信力的提升

吕耀怀

(苏州科技学院公共管理学院教授、博士生导师)

一、政府公信力向社会诚信的辐射

所谓政府公信力，主要是指政府赢得公众信任的程度。具体而言，政府公信力“包括三个方面的内容:一是政府机构的社会形象或道德评价的问题，即政府能否做到依法行政，秉公办事，一视同仁，主要是政府的道德形象。二是公众对政府机构和官员们行政能力的信任问题，即政府是否拥有对内管理好自身事务、对外管理好社会事务的能力，能否得到公众的认同和满意。三是对各种政策的信任问题，即政府出台的各项政策和规定是否公正可行，政策制定的程序和过程是否合法，各种政策之间的协同和衔接性如何，特别是新旧政策之间是否有一定的连续性，能否得到公众的信赖，等等”。［1］

政府公信力在很大程度上是由政府的诚信度来表征的。政府的道德形象，首先取决于政府的诚信形象。诚信不仅是为人之本，亦是为政之要，不守诚信的政府不可能在公众中树立起良好的道德形象。如果政府因不守诚信而丧失了良好的道德形象，则政府的管理能力再强也难以获得公众的认同和满意。相反，因恪守诚信而树立了良好道德形象的政府，即使其管理能力一时较弱，公众也会出于对政府的信任而寄希望于其能改进政府的管理。政策连续性问题，也与诚信问题有着密切的关系。政策具有连续性，反映的是政府的责任及其对诚信的恪守，而朝令夕改、政策变化无常，则恰恰是不诚信的表现。

政府公信力的水平如何，对社会诚信状况会产生很大的影响。或者说，政府公信力对社会诚信有着重要的辐射作用。

政府有很高的公信力，政府是真正的诚信政府，可以最有效地引导和促进全社会的诚信建设。孔子说过:“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”。政府的公信力，尤其是政府官员的诚信，会成为全社会诚信的榜样和表率。政府及政府官员在诚信方面率先垂范，作为普通公民的百姓“孰敢”不诚信?即便有人敢行不诚信，诚信的政府也有足够的道德权威或底气来对之予以依法处置。朱熹称:“上行下效，捷于影响”(《论语·颜渊》)。在中国这样的社会中，政府之诚信对于百姓诚信的影响，在长期形成的“村看村、户看户，群众看干部”的社会心理基础上无疑是更为明显的。“榜样的力量是无穷的”，而最有力量的榜样则非政府莫属。就诚信建设而言，政府的榜样作用无可替代。政府的管理涉及公共事务的各个方面，如经济、文化、教育、科技等等。因此，具有较高公信力的政府，其诚信的管理行为也会在各个方面产生重要影响。例如，在经济方面，政府的公信力直接影响企业和个人的诚信程度，如果政府的政策不连续或朝令夕改，则无疑会助长企业和个人的投机心理和急功近利、不考虑长远后果的不诚不信行为。俗语“上梁不正下梁歪”，也可以用来说明社会诚信度不高之源于政府公信力的弱化。这是政府公信力的另一种辐射现象，即政府公信力不足向社会诚信的负面辐射。

政府官员是政府的代表。政府的公信力，最终要落实到政府官员的诚信之中。如果政府官员恪守诚信，政府的公信力就有了存在的基础。相反，如果政府官员无诚信可言，则政府公信力难以生成。政府官员在诚信方面的表率作用，能收到“不令而行”、“不劳而治”的功效，强过颁发大批加强诚信建设的文件。就此而言，政府公信力对社会诚信的辐射，最终是通过政府官员的诚信而得以实现的。

当然，强调政府的公信力建设，强调政府官员的诚信表率作用，并不意味着普通公民的诚信就无关紧要。社会诚信建设，最终要表现为全社会的参与。作为普通公民的社会成员，亦有着诚信的社会责任和道德义务。但是，如果政府缺乏公信力，如果政府官员缺乏诚信，其对社会诚信建设的负面影响就远非普通公民的不诚信所能相比。一个普通公民的不诚信，其所造成的影响仅限于该普通公民所接触的有限范围，而政府面对的是全体公民，政府官员所代表的是面向全体公民的政府，因此，政府公信力缺乏、政府官员不诚信之影响所及就远远超过普通公民之不诚信所影响的范围。有学者指出:“鉴于现代社会生活的结构是以政府为中心而展开的，政府的领导和引导，决定着一个社会的行为选择。而政府能够作出什么样的行为选择，在还原的意义上是要落实到人身上的，即落实到公务员的行为选择上来。由此看来，恰恰是公务员的诚信行为选择，才是我们走向诚信生活的关键”［2］。在这种意义上，提升政府的公信力，加强政府官员的诚信建设，无论怎样强调都不会过分。

综上所述，要加强社会诚信建设，就必须首先抓住提升政府公信力这一关键，而要提升政府公信力，则又必须首先加强针对政府官员的诚信建设。党的十七届六中全会要求“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。这里，非常明确地将“政务诚信”建设放在先于其他方面诚信建设的位置，也凸显出包括政务诚信在内的政府公信力提升对于全社会的诚信建设的关键作用。

二、政府公信力不足的现状及其原因

2009年6-7月，《小康》杂志曾联合新浪网，会同有关专家及机构，对我国“信用小康”做过调查，其中有些调查结果涉及政府公信力问题。例如，2009年，在回答“您相信政府公布的各种社会经济调查数据吗”的问题时，被调查者中认为“仅作参考，掺假的成分很多”或“绝对是假的，从来都不信”的比例高达91.1%;而在2007年的调查中，这个比例是79.3%［3］。尽管我们不能排除被调查者如此回答可能受到某些非理性的情绪因素的影响，但有如此高的比例的被调查者都对政府公开的数据表示怀疑(或基于理性，或出于可能并非无缘无故的情绪)，则似乎无法否认政府的公信力出现了值得人们严重关注的问题。2007年怀疑政府公开数据的比例已高达79.3%，这个比例就已经反映出政府公信力问题的严重性，而2009年公众对政府行为的信任度更是直降近12个百分点，则更说明这个问题的严重性还在继续增加。

为什么政府公信力会如此不足甚或低下?其中的原因至少可以概括为以下几个方面:

1.政府行为不公

政府的行政权力本为公众所授予，政府本应利用这些权力来为公众利益服务，但在一些政府机构中，本应服务于公众利益的权力却被异化，行政腐败、权力寻租屡见不鲜，政府部门出现了与公众利益不一致或相冲突的“特殊利益群体”，这使得公众对政府的信任程度大为降低。不断曝光的各级政府中的贪腐典型，他们利用手中掌握的政府权力所进行的肮脏的权钱交易，在很大程度上严重影响了政府的形象。政府拥有行政权力的基础是公众相信政府能利用这些权力来为公众利益服务，公权力只有服务于公众才是公正的，而一旦政府通过利用这些权力来满足“特殊利益群体”的需要，则显然辜负了公众对政府的基本信任;政府利用手中的权力只为少数人服务而未能为全体公众谋福利，显然是一种极其不公正的现象。而且，政府能否获得公众的信任是政府合法性的根源。如果政府的行政行为不公正，那么，政府不仅会失去公众的信任，而且还会严重损害其存在的合法性。

2.政府政策不稳定

根据浙江大学政府信用缺失调查课题组对浙江大学187名学员进行的调查，其中有121位认为，“政策缺乏连续性和稳定性”是我国地方政府信用缺失的第4项主要表现［4］。在一些地方政府中，公共政策变更的随意性比较大，而且这种政策的变更往往缺乏充分的民主基础。地方政府的政策变更，有时候是出于政府官员的随心所欲，没有经过深思熟虑，未能在政策出台之前通过必要的科学论证和民主程序;有时候则是随着政府本身的变动发生的，从而形成“一个班子一套思路，一届政府一个政策”的状况。所谓“政策缺乏连续性”，其实也是政策不稳定的一种特殊情形，因为具有连续性的政策也表现出一定的政策稳定性。政策不稳定导致公众无法对政府的行为作出合理的预期，从而增加了公众对政府行为的疑虑，政府的公信力因此而大打折扣。

3.政府绩效不实在

政府的绩效本应表现在民生与公众利益的增长方面，但在一些地方政府中，绩效却主要与政府官员的升迁相联系。经济增长数字成为政府官员业绩考核的主要指标，而一些政府官员为了自己的升迁也片面追求经济增长的短期绩效，甚至为此而不择手段，所谓“数字出官，官出数字”即是对此种现象的反映。在这种绩效观的导向下，地方官员为了完成或超额完成经济指标，往往乱摊派、乱罚款，甚至大搞所谓形象工程，热衷于做表面文章，或不惜编造虚假的统计数据。如此做出来的所谓政府绩效，可能外表十分光鲜，但却未真正将民生和公众利益落在实处。官员可能因如此绩效而得以升迁，地方政府可能因如此绩效而得到上级一时的好评，但公众却未能从如此绩效中得到多少好处，甚至还可能因此而蒙受长远利益的损失。一味追求如此绩效的地方政府和政府官员，实际上是将自己的利益置于公众利益之上，因而是不可能获得公众的信任的。

4.政府信息不透明

政府对涉及公众利益的公共事务或公共事件，有义务向公众提供相关的信息，而公众则有了解公共事务或公共事件的相关信息的知情权。但一些地方政府在信息公开方面做得很不够，甚至有意向公众隐瞒相关信息，使得公众的知情权无法行使，从而也就无法表达自己的意见和看法。以山西疫苗事件为例:根据媒体报道，在2007年山西就已经出现了疫苗问题，相关部门也进行了调查处理。但是政府部门只是公布了调查之后的结论，对调查的对象、调查人员的组成、调查的过程、得出结论的依据等等信息都没有公开，使得民众没有办法知道事实的真相［5］。类似这样的信息不透明现象，在其他公共事件中也多有出现。政府处理公共事务或公共事件中的信息不透明，不仅会导致谣言满天飞、虚假信息泛滥，而且会引发公众对政府的怀疑，政府公信力因此而会蒙受损失。

三、提升政府公信力的主要途径

既然政府公信力的下降已是不争的事实，而政府公信力又对全社会的诚信建设有着重大的辐射作用，因此，提升政府公信力就成了实施全社会诚信建设的关键之所在。然而，如何才能通过提升政府公信力来推进全社会的诚信建设呢?我认为，主要的途径应当包括做好以下几方面的工作:

1.完善依法行政

依法行政的口号已喊了多年，但仍然存在某些有法不依甚至无法可依的问题。政府的某些行政行为若无法可依，则势必为任意行政留下了空间，行政权力的运用就可能变成随心所欲。政府机关在行使行政权力时若有法不依，则可能法外徇私，以公权力谋私利。因此，完善依法行政的任务，一方面是要弥补既有法律的漏洞，对政府的行政行为予以全面的法律制约，即使是那些有行政自由裁量空间的行为，也必须严格遵守法律给出的限域;另一方面，对于那些违背法律规定的行政行为，则必须给以有足够力度的惩处和打击，即提高法律制裁对于行政违法主体的威慑力。通过完善依法行政，以法律的强制力将行政权力的运用纳入合乎公众利益的轨道，就可以有效地减少不法行政行为的发生，也才能遏制不公正的政府作为，从而改善政府在公众心目中的形象，使得政府公信力得以明显提升。

2.落实信息公开

除有可能引起国家利益、公众利益受损的机密信息之外，政府应确实保证全面、及时的信息公开。既要公开公众关心的政务信息，又要及时发布一些公共事件中受到社会普遍关注的相关信息。不敢公布或有意隐瞒公众需要的信息，可能是出于政府自身利益的考虑，尤其可能是出于政绩评估、官员升迁方面的担心。但是，政府或政府官员这方面的考虑或担心，往往是与公众的共同利益相冲突的。而政府作为公权力机构，政府官员作为公权力机构的代表，有义务为公众利益服务，而不能将自己的利益凌驾于公众利益之上。政府为了自己的利益而故意向公众隐瞒信息甚至伪造虚假信息，短期内可能有助于打造或维持所谓的“政绩”，但久而久之，必然会导致政府公信力的下滑。“诚信”一词，以“诚”为首，或者说，“信”以“诚”为基。政府只有敢于及时、全面地发表而不是隐瞒公众需要了解的相关信息，才能显示政府的诚意。有如此诚意的政府，才会赢得公众的信赖，政府的公信力才有基础。“政务公开”已推行多年，但一些地方政府中存在的问题不是完全不公开，而是不完全公开，即公开不够或公开不及时，违背信息公开要求的暗箱操作时有发生。只有通过诉诸信息公开来切实解决这一问题，政府公信力才有可能得到提升。

3.推进政治民主

推进政治民主，在这里主要讲的是推进公民在公共事务中的参与和监督。公民越是充分地参与公共事务，就越有可能减少政府或政府官员以权谋私的行为空间。广大公民参与公共事务，协商公共决策，评议政府作用，能够最有效地保障政府最终的行为体现的是大多数人的意志，而不是少数政府官员的随心所欲或一己私利。只有在公民广泛参与和受到大多数人意志制约的情况下，政府的行政行为才能够指向公众利益的方向，而且也可以最大限度地避免政策的随意变化，政府才能得到广大民众的信任。加强公众的监督，是法律之外对于政府行为的另一种约束力量。如果通过推进政治民主，公众有机会充分行使自己对于政府行为的监督权，那么，政府或政府官员即使不自觉也会在公众的强大压力下不得不抑制不公正的行政行为。有了政治民主，政策就能够由公众做主，政绩就可能由公众说了算，这就可以在很大程度上减少政府不作为或乱作为的可能性，从而有助于提升政府公信力。

4.培养公心廉德

以上三项基本上属于制度建设的范畴，即:完善依法行政、落实信息公开和推进政治民主，主要借助于相关制度的配套。制度对于代表政府的政府官员来说，是一种具有他律性质的外在约束。虽然制度十分重要，其约束效果通常也较为明显，但是，制度又不是万能的，而且由于政府行为的不断出新，可能导致制度约束跟不上政府行为的变化。因此，除了强调通过各种制度途径来提升政府公信力之外，还必须重视相对于制度之他律而言的政府官员的自律，即自觉的、自主的、出于自身德性的自我约束。对于提升政府公信力来说，政府官员所需要的自律机制主要是公心、廉德的培养。政府官员一旦有了坚实、可靠的公心和廉德，就会在政府工作中一切从公众利益出发，想方设法满足大多数人的需要，想公众之所想，急公众之所急。有了公心和廉德，政府官员就不至于以权谋私，不至于一心想着权力寻租，因而也就具备了对于权力腐败的自身免疫力，政府官员代表政府作出的行为也就有了公正的基础。政府官员若能如此行事，当然就会让公众感到满意。政府官员是政府的代表，公众如果对政府官员的政务行为给以满意的评价，也就会增加对政府的信任，政府公信力由此得以提升。

上述四项虽不是提升政府公信力的全部措施，但就其重要性而言，确为其主要途径。如果这四个方面的工作都不能做好，其他途径则最多也不过是杯水车薪，难以从根本上改变政府公信力下滑的局面。而如果下大力气做好了上述工作，则不仅可以明显提升政府公信力，而且基于政府公信力对全社会诚信建设的辐射关系，也肯定会对全社会的诚信建设起到强有力的引领和推动作用。

［1］白春阳，马俊峰.政府公信力:现代公共生活秩序的核心问题［J］.天津社会科学，2008，(1).

［2］张康之.诚信生活中的公务员行为选择［J］.河北学刊，2006，(1).

［3］《小康》研究中心.信用最差和最好的年代［J］.小康，2009，(8).

［4］李贵成.提高政府公信力的社会学思考［J］.理论导刊，2009，(4).

［5］黄晓帆.从山西疫苗事件看公共事件中政府的公信力危机［J］.法制与社会，2010，(11).